1、城市出租车行业政府规制问题研究【摘要】随着经济的发展，人们对出行需求也越来越大，出租车的发展直接影响人们出行方便与否。然而出租车行业存在许多问题，如集体罢运， “黑车”屡禁不绝，出租车公司攫取垄断高额利润，运价的制定和调整，出租车的财政补贴等，行业矛盾出现不断蔓延的趋势。出租车行业规制问题已经成为全社会的焦点问题，国内外诸多学者对此进行理论和实证研究。本文概述了全国城市出租车行业规制的改革历程，以及当前存在的问题，并以广州市为例，分析广州市出租车行业发展和规制过程中面临的问题，并结合广州市实际情况和发展特色，提出相应的规制政策建议。 【关键词】出租车；行业规制；政府 一、引言 1908 年，上
2、海首次出现出租车。随着改革开放的不断深入，出租车行业进入高速发展阶段，截至 2012 年 6 月，全国共有出租车 500 万辆，远远超过公交汽电车的数量，已经成为城市公共交通不可分割的重要组成部分。然而，出租车行业在经营模式、数量、租价等方面的规制政策导致行业利润在政府、出租车公司和出租车司机之间畸形分配，并使出租车公司取得垄断利益，引发出租车司机强烈不满，特别是近几年以来，全国诸多大中城市出租车行业相继发生罢运拒载、群体性上访等“出租车事件” 。当前，出租车行业普遍存在较为突出的矛盾和问题，主要表现为：营运证价格偏高、驾驶员营运成本增支较大；高峰时段打车难、非高峰时段里程利用率低；起步价高，
3、乘客对不断调增的出租车营运价格并不认同；出租车司机劳累猝死，黑车无序运营；出租车公司盘剥员工，出租车许可证天价转让；加气站少，堵车严重等。上述问题实质上是乘客、司机、出租车公司和政府四方各自利益博弈的结果。而政府规制部门作为博弈四方中唯一具有平衡和主导力量的部门，应该出台合理的规制措施，最大限度利用资源，从而完善出租车市场状况。笔者查阅大量相关文献资料，发现以广州市出租车行业为具体对象的研究寥寥无几，根据国内外相关的规制经验，将出租车政府规制问题的研究从各城市的概况具体到广州市，并收集相关数据进行具体的、针对性的分析。在论文政策建议部分提出一些可操作性的对策，供政府部门在实际工作中参考。 二、
4、国内外研究现状综述 在理论发展过程中，出租车行业是否需要规制成为国外学者研究的重点。学者们不仅从理论上探讨该行业规制的必要性，而且通过实证分析提出不同的观点。Teal（1987）和 Toner（1992）研究认为应该对出租车市场进行规制。 The Price Waterhouse （1993）的研究证明：解除规制会导致过度供给，从而产生拒载、车龄和车况下降、争抢乘客等问题。Toner（1992）运用英国的数据考察数量，发现在其它条件相同情况下，限制进入地区需要设定较高的价格，人均拥有出租车比率较高，而规制地区的价格一直在上升。 国内许多城市已在出租车的发展规划及相关政策方面进行了诸多探索。唐睿
5、（2005）认为出租车行业需要政府规制，但需改进行业规制，以实现出租车行业资源的最优配置。夏任、陈学武（2005）以南京市实际数据为依据，论证了出租车保有量神经网络预测模型应用于城市出租车保有量的可行性。余晖（2002） 、郭玉闪（2004）研究了我国北京、大连等城市出租车市场的政府规制，两者都认为出租车市场是完全竞争的，应该取消数量规制，可通过市场竞争来确定数量和价格。郭玉闪（2005）分析了出租车行业的特点及现有三大规制政策，认为北京出租车政府规制是失败的，并给出了政府在出租车行业上的合理治理结构。郭玉闪（2004）还认为应该对现在的规制模式进行改革，实行个体化经营，让出租车在竞争中更好的
6、服务。 从发达国家的经验来看，大多数国家对于出租车行业都是放松管制。虽然没有完全解除行业规制，但是基本上不对出租车业的经营模式进行特殊的规制。在国内，几乎各大城市都对出租车实行了行业规制。大多数学者建议通过对出租车总量控制的研究以及结合所在地区的实际情况来制定该行业的发展规划。 三、我国出租车行业规制现状 我国出租车行业的经营模式主要采用以政府为主导的出租车公司经营。该模式涉及政府管理部门、出租车公司、司机和乘客四个主体。政府的作用是：通过发放并非无限供给的出租车牌照，以文件政策限制公司和司机的合同关系，对出租车进入市场进行限制。可见，政府在这个规制模式中发挥着主导作用。目前我国 85%以上城
7、市采用出租车公司经营模式，只有部分城市规定符合条件的个体也可以从事出租车营运。我国出租车行业采用严格的规制策略，其行业管理有两大特征：我国出租车行业属于“职能部门型”行业管理模式，管理部门不统一造成的管理混乱。 四、出租车行业政府管制的后果 一个城市出租车的需求量、票价、车型、经营方式等，是受到居民数量、消费水平等诸多市场自发生成的因素影响，显然是出租车管制部门无法控制的，因此与经济规律背道而驰、主观愿望的管制政策必然束缚行业发展。政府干预在经济发展过程中有其积极的一面，但也有可能因为公共政策制定缺陷、客观实际情况变化、政策执行失控而失灵。政府管制可能失败的原因主要有：第一，政府管制的基本假设
8、并不存在。在管制经济学中对管制者的假定是理想的，在现实经济生活中，这种假定是不可能存在的。第二，公共政策制定出发点发生偏差，因为“理性”的管制者也有其自身利益追求，公共政策可能成为谋取部门利益的工具。第三，管制者管制过度，替该行业承担了无限责任，加大了政府的管理成本，降低了经济运行效率。基于以上理论，可对我国出租车行业政府管制失败做出相应的剖析： 1.价格管制失败：租价管制的出发点不足以支持实行价格管制。首先，垄断企业为获得额外收益采取各种策略使管制机构造成真正的信息不对称；其次，在现有的租价管制下，所减少由信息不对称造成的交易成本是以消费者利益损失为代价的，并加重司乘双方信息不对称；再次，租
9、价管制抹杀了出租车作为可自由竞争行业的特点，剥夺了消费者享受物美价廉的权利。 2.政府指定车型属于职能“越位”：政府管制目的本是减少信息不对称，矫正市场失灵。事实上司机与消费者才是决定出租车车型的主导力量。 3.准入歧视是一种法定垄断：出租车非个体经营以政府名义实施市场禁入，是典型的“行政垄断” 。出租车公司借由政府的特许政策，成为固定租金的收取者。 4.地域管制不科学：随着城乡统筹和区域经济一体化发展，城乡交流日益加强，城乡交通发展已成趋势。由于城市公共客运和道路旅客运输享受的政策不同，承担的税赋也不同，从而导致旅客运输市场经营主体间的不平等竞争，影响社会安定。 5.行政主管部门对企业和出租
10、车市场管理失控，主要体现为：法制不健全、监督不力、政府未能保护弱势群体、管理部门和企业的关系不顺。 五、出租车行业政府管制改革的途径 （一）放松管制，提高行业效率 出租车业政府管制不仅造成大量的成本，而且导致出租车市场竞争不充分、经营成本上升、非法炒卖牌照等问题。为对付由管制措施而产生的问题，政府不得不采取更多管制，形成恶性循环。这不仅使出租车行业距离其初衷越来越远，而且使管制体系不断膨胀，成本加大。具体解决措施包括： 1.放开价格管制：出租车行业不是关乎国民生计和自然垄断行业，而是可自由竞争行业，无须政府统一定价。绝大多数情况下，市场本身能有效地调节经济运行和各个经济主体的活动。政府应从价格
11、管制中退出，让市场决定租价。 2.打破地域限制：道路旅客运输市场应该是一个统一开放、主体平等、公平竞争的大市场。因此，应该打破出租车经营的地域管制。这不仅可以更好的满足市场需求，也能节约出租车经营成本，还可以打击出租车经营权炒作。 3.车型多样化：长久以来政只侧重于出租车车型管理，而忽视了车辆安全、质量监控。政府把车型决定权交还给市场，将促使出租车生产厂家生产更漂亮、更环保、更安全的汽车。 4.个体化经营：改变出租车行业单一公司独家垄断的局面，引入多种竞争机制，让其他市场主体也参加同一市场的开发。放松个体限制时，政府须将出租车成组投放拍卖改为单车拍卖，让公司、个体站在同一起跑线。 5.放弃数量
12、管制：出租车市场是典型的开放、可竞争的市场，市场的调节作用会使出租车行业利润维持在社会平均利润率水平，以及出租车数量保持在较为稳定的水平。 （二）改革出租车经营许可制度 出租车行业种种社会问题的根源在于出租车经营许可制度缺乏科学性。首先，拍卖制度是典型的政府盈利行为。其次，拍卖实质是总量控制，仍会带来寻租行为。再者，拍卖制度易推高运营成本，导致乘客成为最终受害者。对此，笔者提出三种改革方案：一、改有限拍卖为无限拍卖，从长期，此举看有助于市场供求平衡；二、改拍卖为招标，该方案不以标金作为唯一标准，而是兼顾服务质量、经营能力等诸多方面；三、改拍卖为直接纳税，可消除行业炒作空间，还可消灭固定收租者，
13、降低行业经营成本。 （三）建立出租股份有限公司 所谓的出租汽车股份有限公司是指参照股份制有限公司的做法，利用、整合现有的城市公共资源，由出租车司机全额投资。出租车司机作为股东参与公司经营，承担相应风险，取得合法利润，并享受行业投资权。这有利于全面调整出租汽车业的利益分配，建立人民的新型出租汽车业管理体制，以及中国公用事业管理体制的改革。 （四）成立出租车协会与工会 在目前的制度下，与出租车公司相比，司机属于弱势群体，缺少为自己争取合法利益的机制和工会组织。在出租车业中，劳资双方追求自身利益的能力高度失衡。因此出租车行业亟待成立行业协会与工会，帮助司机争取利益，提高从业队伍的整体素质，促进行业健
14、康发展同时通过行业自律，可减轻政府管制成本。 （五）明晰产权，建立出租车的合法治理机构 目前我国政府和出租车企业之间的产权关系并不明确，仅仅是一种经营权的买卖或划拨、挂靠关系。企业一旦取得一定期限的经营权，便成为产权的实际拥有者，政府对其基本没有约束、监督和控制的手段。企业通过买断经营模式，成为经营者；司机虽然是事实上的投资者和经营权的有偿使用者，但由于没有经营权，并不被政府承认为经营者。经营权和资产权的分离必然导致政府资源的收益分配缺乏公平。此外，不同管理部门对出租车产权的管理也不清晰。出租车行业多头管理现象十分普遍，严重影响管理效率。针对目前出租车产权不清?多头管理现象，政府应该采取以下措
15、施：第一：确认司机作为融资者的法律地位，保护其实际投资者。第二：按照市场经济规律，司机已交纳的份钱、风险抵押金等在其自愿的基础上折抵股金，实行股份制改造，并组建科学的现代企业治理结构。第三：建立出租车的合法治理机构，注重出租车业的服务质量管理。第四：建构一个开放的、允许各方利益充分表达意见的政府决策过程，减少政府对权力的不正当行使，从而酝酿出一个适当照顾各方正当利益的方案。 六、结束语 政府过度及不当管制都会使市场无法有效地发挥其自我调节的作用，从而妨碍了市场的正常发展。这些管制人为地造成偏离行业自身特点，而为解决由于管制所产生的问题，政府不得不采取更多的管制，结果使管制及其产生的弊端形成恶性
16、循环。政府所需要做的就是建立一个公平合理的规则，并保证使之有效运行，而出租车业正是市场能够有效解决的事情。 参考文献： 1程赐胜等.城市出租车管理模式的改革建议J.政策论坛，2005.（3） 2姜爱林.出租车集体罢运问题与出租车行业制度建设研究（下） ，重庆工学院学报（社会科学） ，2009（23）：6 3陈海秋.中国出租车行业存在的问题和研究J，2009（4） 4谢国栋.出租车行业政府管制的困境与对策分析J.城市车辆，2009（5） 5方建敏.对公民有效参与公共决策的制度分析以温州出租车司机的罢运事件为例，天府新论，2010，6 6周文杰、徐涛.政府管制下的行政许可问题探究J，金卡工程?经济与法，2009，9 7Arnott，R.Taxi travel should be subsidizedJ. Journal of Urban Economics，1996，40：316333 8David Flath， Taxicab Regulation In Japan，J.Jun.2002 Netherland 作者简介： 赵聪（1989-） ，女，湖南湘潭人，广东财经大学经贸与统计学院产业经济学专业研究生，研究方向：产业发展与产业政策。
