1、建国后乡镇政权建设研究述评摘 要 20 世纪 80 年代末至今，学术界在建国后我国乡镇政权的沿革、乡镇政权建设中存在的问题、加强乡镇政权建设的建议、乡镇政权改革等方面进行了深入的研究并取得了丰硕的成果。文章在对其综述的基础上进行了简要评析。 关键词 乡镇政权建设 乡镇政府 乡镇政权改革 作者简介：葛小抱，南京理工大学人文与社会科学学院硕士研究生，研究方向：政府管理、公共政策研究。 中图分类号：D625 文献 标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）05-215-02 乡镇政府是国家设在农村的基层政权组织，承担着农村社会经济发展的重任。在人民公社体制下，由于城乡间和区域间的资源和人口
2、流动受到严格限制，社会生活和经济活动采取计划和命令的办法进行安排，虽然效率较低，却可以运转顺畅。但改革开放以后，农村经济运行体制已发生根本变化，城乡间和区域间的资源和商品交换活动非常频繁，农村经济工业化发展较快，劳动力流动并带动人口流动等都加大了乡村社会管理的难度。而乡镇政府机构改革并没有跟上，其组织制度和运行体制改革滞后，其粗暴的命令式管理方式已经不适应农村社会发展的要求，并成为阻滞农村改革和社会发展的重要因素，改革乡镇政权的组织制度和运行体制已成为必然。在反思的过程中，学者们从不同的角度对乡镇政权建设进行了研究，本文力图就近些年来关于这一问题的研究进行综述和简要的评析。 一、建国后我国乡镇
3、政权建设的历史沿革 考察我国乡镇政权建设的历史进程有助于从整体上把握不同历史时期对乡镇政权建设的不同要求，进而有助于今后乡镇政权的成功转型。江燕（2009）在新中国成立以来农村基层政权建设的历史考察中把建国后我国农村基层政权建设划分成为三个阶段：1949 至 1958（新中国初期的农村基层政权建设） 、1958 至 1983（人民公社时期的农村基层政权建设） 、1983 年前后至今（“乡政村治”时期的农村基层政权建设） 。1950 年至 1954 年，是乡、村政权体制并存时期。1954 年至 1958 年是乡镇政权体制的建设时期。1958 至 1983 前后，是农村人民公社政权体制的兴起、发展
4、和稳定、变革及解体时期。1983 前后至今，是“乡政村治”时期，乡镇党委是乡镇权力体系的核心，乡镇政府是乡镇政权的行政中枢，乡镇人大是乡镇政权中的国家权力机关。 詹成付（2009）在基层政权和社区建设中把我国基层政权建设分为新中国成立初期的基层政权建设和改革开放后的基层政权建设。1949 至 1957 年，乡镇体制形成了党、政、群三大系统格局。1958 年 8月以后，大多数地方以乡为单位建立了人民公社。1978 年党的十一届三中全会后，人民公社体制逐步瓦解。1982 年宪法规定国家政权层次划分为中央、省、县、乡四级，乡镇政府体制再次确立。肖唐镖（2002）阐述了中国共产党对农村基层政权建设的探
5、索与实践。他认为，我国乡镇政权建设经历了四个阶段：1950 至 1954 年的乡村政权并存时期；1955至 1958 年的乡政权制时期；1958 至 1983 年的人民公社制时期；1984 年以来的乡政村治时期。 综上所述，我国学者对建国后乡镇政权建设的历史进程的研究，大都坚持三阶段或四阶段论：乡、村政权并存阶段，乡政权制阶段，人民公社制阶段，乡政村治阶段。这种划分方法兼顾了建国以来我国政治、经济、社会发展的历史特点，较深刻地阐述了我国乡镇政权半个多世纪的沧桑变幻。 二、我国乡镇政权建设中存在的问题 我国的乡镇政权在建国后屡次变革，基本适应了新时期政治经济发展的要求，但仍存在一些问题。胡荣（2
6、009）在社会资本与地方治理中在谈及农村基层政权建设时，从农民上访与农村基层政权内卷化以及政治信任的流失、农村居民的收入差距及原因分析等方面进行了论述。认为农村基层政权的内卷化有政策和制度方面的根源，而要解决由于信访而带来的政府信任流失问题，更为关键的是在现有制度框架下建立较为完善的农民利益表达机制，要让农民对政府有信心。 章荣君（2012）在财政困境与乡镇治理中以乡镇财政困境为背景分析了当前乡镇治理的现实状况。由于乡镇政府的权威来源于上级组织，为了获得上级组织的认可，它会不惜一切代价在每一次的达标和评比活动中做出好的表现，以保证其自身利益的最大化和“干部团体的生存安全” 。另外乡镇的负债和举
7、债问题已经成为乡镇治理的一个非常突出的问题，甚至会影响到农村乃至整个社会的稳定。此外乡镇政府长期存在着压力型体制下的政绩考核机制， “创造”政绩的乡镇领导常常靠预支政权的威信来达到目的。作者还认为乡镇政府扩张的最根本原因是官僚机构及其官僚按“经济人”模式行事使然。陈光银、张宗辉、黄道（2007）认为，乡镇政权是国家政权的基石。在我国还处于社会主义初级阶段，市场经济正在逐步完善的农村经济发展进程中，由于存在农村税费改革的深入、相关理论准备不足，基层干部队伍整体素质不高等原因，导致乡镇政权建设并没有取得实质性的进展而陷入了各种权力关系结构失衡、财政压力过大等困境。 综上所述，我国乡镇政权建设中仍存
8、在诸多问题，如乡镇政府权小责大的问题，机构臃肿、职能交叉、人员膨胀与财政困难之间的矛盾，对上负责与对下负责的矛盾等，这些问题的解决将关乎我国基层社会的稳定、繁荣与发展。农村稳定则整个国家的政权根基稳固，执政党的执政根基稳固，整个国家稳定。 三、加强乡镇政权建设的对策 针对乡镇政权建设中存在的问题，不少学者从不同的视角提出了自己的见解。章荣君（2012）在财政困境与乡镇治理中对乡镇治理模式的转换进行了有益探索。作者首先探讨了咸安政改、宣城乡改等国内典型的乡镇治理模式改革的实践范例的得失，然后从法律供给、制度供给及多中心治理的角度提出了自己的看法。吴传毅（2012）认为，加强乡镇政权建设可以采取以
9、下对策：加强乡镇法律制度建设；提高乡镇政权驾驭能力；建立增收减负长效机制；合理妥善化解乡镇债务；继续深化乡镇体制改革；以优良管理促乡镇和谐；加大财政转移支付力度。廖美琳（2000）则倡导从以下措施入手：理顺关系，上下联动；精简机构，裁剪冗员；健全法制，依法行政；加强培训，提高素质；发展经济，夯实基础。黄静、秦永红（2005）认为应该转变乡镇政府职能，削减政府规模，同时取消大多数的“条条” ；推行农村乡级民主，赋予农民知情权、表达权、参与权和监督权；提高乡镇干部的综合素质。 综上所述，加强乡镇政权建设的对策不外乎以下几点：加强制度建设，规范乡镇财政运行；进行机构改革，精简人员；转变政府职能，建设
10、服务型政府；健全法制，发展基层民主；加强干部队伍建设，提高人员素质。 四、乡镇政权改革 随着政治、经济的不断发展，乡镇政权也必须做出改革以适应经济发展的新要求，满足广大农民的需求。张新光（2006）从中国地方政府的新架构出发，研究了农村行政管理体制改革，他认为中国地方政府行政体制改革的核心问题是从高度集权走向合理分权，按照地、县、乡、村四级联动的整体改革思路，撤消地区一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级，建立和完善适应社会主义市场经济体制发展要求及中国国情的农村行政管理体制和公共财政制度，提高整个社会的管理和服务水平。王宏波（2007）从农业税的取消和社会主义新农村建设的背景出发，认为乡镇
11、政权建设正面临着一场历史性的巨大变革。他认为，现阶段应从科学定位乡镇职能、选择理想的改革模式、妥善解决人员精减和分流安置问题和完善改革的配套措施等四个方面入手，深化乡镇政权体制改革。 张良（2010）也从国家政权建设的视角阐述了乡镇治理体制的转型，他认为，乡镇治理体制是国家政权建设的乡村基础和重要内容，国家政权的整合方式决定了乡镇治理体制的演变路径与发展方向。随着乡村市场经济的发展和公民意识的觉醒，国家整合由“汲取式”向“服务式”进行转型，税费改革之后的乡镇治理体制改革也开始围绕着“服务式”整合进行建构。汤鹏主（2012）则从利益集团和制度变迁的视角研究了我国乡镇政权的改革，他以为，随着分税制
12、改革、农业税取消和市场经济不断发展，我国乡镇政权在发展中出现的问题日益暴露和显现。乡镇政权的发展是一个典型的政治经济学问题，是中央政府、地方政府、农民等农村利益主体之间权利的重新划分和利益的重新调整，其最终发展趋势取决于各利益集团的相互博弈以及最终形成的博弈均衡。 综上所述，我国乡镇政权改革围绕着减轻农民负担、维护基层政局稳定、加快农村经济发展这几个目标在不断推进，但乡镇政权改革牵涉到纷繁复杂的利益，因此实施起来步履维艰。 五、评析 总的来看，乡镇政权建设研究取得了丰硕的成果，这对于激发公众对乡镇政权建设问题的关注、政府加快乡镇政权转型的信心、学者研究乡镇政权建设的兴趣都产生了重大的影响。然而
13、，由于种种原因，乡镇政权建设研究还存在一定的局限性。 第一，基础性研究的加强。乡镇政权建设研究牵涉到农民和乡镇政府两个方面，在实践层面与社会经济、政治、文化等方面密切相关，在理论层面与政治学、行政学、心理学、伦理学、经济学等学科联系密切。因此，在做乡镇政权建设研究时，一定要有严格的学科背景界定和明确的研究角度。研究要厘清一些基本问题，如界定乡镇和乡镇政权的基本内涵、全面分析制约乡镇政权建设的因素或障碍。 第二，研究方法的创新。囿于传统研究方法，很多成果跳不出“问题成因措施”的思维定势和理论框架。实际上，乡镇政权建设问题是一个同经济社会实践联系密切的现实问题，还是一个涉及社会发展多领域的复杂问题
14、。为此应综合自然科学和社会科学的研究方法，并注重以下方法的运用：一是比较研究的方法，应注重国内和国外、古代和现代、改革前和改革后乡镇政权建设的比较研究，探索乡镇政权建设的普遍经验和具体措施；二是实证研究和案例研究，应针对不同的地区、不同的部门进行有针对性的社会调查和案例分析，从中研究影响乡镇政权建设的因素。 第三，重点研究领域的拓展与深化。目前对乡镇政权改革的研究颇多，但有待进一步深入，比如关于乡镇人大的权力弱化问题如何解决、乡镇政权中的党政不分问题如何解决、如何处理乡镇政权与村民自治的关系等都有待进一步研究。另外，取消农业税之后，后税费时代的乡镇财政怎样才能担得起向广大农村地区提供公共产品和
15、公共服务的重任等等，这些研究领域都亟待学者们的深化和拓展。 参考文献： 1江燕.新中国成立以来农村基层政权建设的历史考察.保定：河北大学出版社.2009 2詹成付.基层政权和社区建设.北京：中国社会出版社.2009. 3肖唐镖.中国乡村社会的治理与乡制变迁.宁波党校学报.2002（5）. 4胡荣.社会资本与地方治理.京：社会科学文献出版社.2009. 5章荣君.财政困境与乡镇治理.北京：中国社会科学出版社.2012. 6陈光银、张宗辉、黄道.新时期我国乡镇政权建设问题探析.经济研究导刊.2007（8）. 7章荣君.财政困境与乡镇治理.北京：中国社会科学出版社.2012. 8吴传毅.乡镇政权建设的调查与思考.国家行政学院学报.2012（2） 9廖美琳.乡镇政权建设初探.湖南行政学院学报.2000（5）. 10黄静、秦永红.双重改革压力下乡镇基层政权弱化的表现、原因及对策.西南民族大学学报（人文社科版）.2005（26）. 11张新光.论中国地方政府新架构与农村行政管理体制改革.开放导报，2006（1）. 12王宏波.新时期乡镇政权体制改革问题探析.生产力研究.2007（9）. 13张良.从“汲取式整合”到“服务式整合”：乡镇治理体制的转型与建构基于国家政权建设的视角.中共浙江省委党校学报.2010（2）. 14汤鹏主.利益集团、制度变迁与乡镇政权改革.社会科学家.2012（7）.
