1、加强地方科学立法的对策思考【摘要】随着中国特色社会主义法律体系的逐步形成，规范社会生活各个方面的一大批地方法律、法规不断出台，无法可依的问题已基本得到解决。当前地方立法工作的主要问题已经由法律、法规数量的不足转移到如何提高立法质量上。笔者在文中剖析了当前地方立法工作存在的问题，并提出一些加强地方科学立法的建议，期许能对推动地方立法的发展有所帮助。 【关键词】地方；科学立法；对策思考 胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护
2、社会主义法制的统一、尊严、权威” 。这段话，指明了实施依法治国方略的两个重点，一是要科学民主立法，构建完善的法律体系；二是要加强法律的实施。其中前提就是要科学民主立法，没有完善的法律，没有科学的立法工作，依法治国的方略就失去了实施基础。 一、当前地方立法工作中存在的问题 在地方立法的发展过程中，由于对立法工作的认识和重视程度不同，各地方的立法工作发展并不均衡，特别是在立法工作队伍建设、立法理论素养和立法技术水平等方面表现尤其明显，随之产生的一些立法工作中的问题和不足，在一些地方立法中比较明显和普遍。主要是：对地方立法的重要性认识不够，立法观念相对滞后；立法工作的地方特色不够明显；在法规的体例和
3、内容上，照抄上位法规定或照搬外地做法仍比较普遍；法规清理工作滞后；立法质量有待进一步提高等。 （一）立法项目的选题和立项还不够科学。在立法项目的确定上，哪些项目要立法，哪些项目可以不立或者缓立，目前仍缺少统一的可操作的立项标准，实践中随意性较大，缺乏必要的规范和约束。存在着一些急需立法的没有立项，而个别条件不成熟可以缓立的法规却列入了立法计划的情况。还有就是省、市之间的重复立法。 （二）地方立法中部门利益倾向不容忽视。主要表现为部门之间在法规规章中争管理权、审批权、收费权、处罚权等。不适当地强调本部门利益，扩大部门权力，影响地方性法规、规章的公平与公正。一些部门的立法旨在通过立法强化部门利益和
4、地方保护主义，少数利益集团借立法之机争权夺利。如何防止和避免地方立法中的部门利益倾向，正确处理权力与责任、管理与服务的关系，一直是地方立法想着力解决而未能得到根本解决的一个重要问题。 （三）公民参与立法的渠道仍不够通畅。公民除了被动参与立法机关公开征求意见的活动外，主动向立法机关提出建议的很少，公民参与立法的热情不是很高。在法规审议过程中，公众也难以发挥应有的作用。虽然近年来加强了专家参与立法的工作，但专家在立法中的作用发挥离要求还有一定的差距。 （四）个别地方法规执行不到位。实践中很多地方法规制定出来后，并没有得到认真贯彻执行，很多成了摆设。加上很多法规的清理不够及时，也给执行带来了困扰。还
5、有一些地方法规存在与上位法相抵触的情形，也给基层执法带来了不利影响。在现行体制下，还有因为领导重视不够，法规宣传不到位，很多法规制定后也无法贯彻落实。 二、加强地方科学立法的对策思考 随着中国特色社会主义法律体系的逐步形成，规范社会生活各个方面的一大批地方法律、法规不断出台，无法可依的问题已基本得到解决。当前地方立法工作的主要问题已经由法律、法规数量的不足转移到如何提高立法质量上。加强地方的科学立法，关键要加强以下几个方面的工作： （一）把好立法工作的立项关。 法规立项是立法工作启动的钥匙。目前，在法规立项中存在的主要问题，是对法规项目的论证不深、不透的问题。加强对法规立项的分析论证，提高立项
6、的科学性，对于从源头上提高立法质量具有重要意义。立法的科学性首先要确定的问题就是，在这一领域中，是否立法手段是诸多社会调控手段中最优的选择，是否除了立法手段，其他手段都不能有效解决问题，只有答案是肯定的，才能认为立法是必要的。因此，地方立法必须以宪法为依据，紧紧围绕本行政区经济与社会发展的目标，把立法决策同改革、发展的进程结合起来，通过地方立法，解决经济和社会生活中确实需要用法规解决的问题。对于条件成熟，确实需要立法的，可以立项进行立法；对于条件还不成熟，暂时还不必要或者通过其他手段可以调解的问题，能不立法就不要立法。对必须立法的，就要积极立项，加快起草制定。在立法过程中，要突出重点、解决难点
7、、关注热点。 （二）拓宽立法工作渠道，逐步摆脱部门立法倾向。 目前地方立法一般是由政府业务主管部门起草，交政府法制机构审查协调，再经政府常务会议决定后，提请人大常委会审议通过。这种由政府业务主管部门起草的地方法规在结构上比较单一，部门痕迹明显。问题的关键是一些部门利用起草法规的机会，为自己本部门尽可能的争得更多的利益，尤其是在管理权、审批权、发证权、收费权和处罚权的问题上争执不休，而对于应承担的义务和责任却相互推托。因此，在地方立法过程中要逐步摆脱部门化倾向：一是人大常委会各有关工作机构要提前介人政府业务主管部门的法规草案起草工作，成立由人大常委会相关工作部门牵头，政府部门适度参与的法规起草小
8、组，拓宽法规起草渠道，改变法规起草主体。二是在法规起草过程中，广开言路，加强调查研究，广泛听取群众的意见和建议。三是针对法规起草的专业性要求，可适当委托专业的律师事务所或者大专院校法学专家进行草稿的起草工作，使立法工作能更广泛的代表社会群众的利益。 （三）把好法规审议关，坚持法制的统一。 地方性法规的审议是立法程序的中心环节。把好法规审议关，一是要广泛听取群众意见，畅通立法机关同人民群众联系的渠道，让公众享有充分的知情权、参与权、表达权和监督权。这不仅有利于最大限度地反映民意、集中民智，同时也将立法活动置于公众的监督之下，实现立法的公正性和科学性。二是建立审议辩论制度。在审议法规草案时，对法规
9、草案中的重大问题及有争议的个别条款，要注意引导常委会组成人员进行辩论，必要时也可以听取专家学者的意见建议，通过辩论弄清问题、求同存异、求得最佳解决方案。三是要搞好统一审议。地方人大按照职权对法规草案进行全方位的审查，特别是对内容的合法性、法规的技术性、规范性等方面认真把关，剔除部门利益条款，做到权力与部门的责任紧密挂钩、权力与部门的利益彻底脱钩，使法规真正代表人民利益。四是必须坚持法制的统一。坚持和维护社会主义法制统一，既是社会主义法制建设的一条基本原则，也是地方立法工作的基本原则。地方立法不得与宪法、法律和行政法规相抵触，对与上位法相抵触或者超越地方立法权限的内容，坚决删除或修改，上位法已有
10、的规定尽可能不重复。同时地方立法不能涉及中央的专属立法权，凡是只能由法律规定的事项，地方性法规不得涉及。在审查时，也要注意地方性法规中同位阶的法也要相互衔接、和谐一致。 （四）完善地方立法监督制度。 现代法治国家的基本理念是：国家权力是由公民权利产生的，应为公民权利服务，受公民权利的制约和监督。而立法权作为一种重要的国家权力，其有限性和可监督性是现代法治的题中之义，如何保证制定的法律是良法，其中最为有效的措施就在于强化立法的监督。只有通过立法监督机制的制约，才能确保地方立法的科学性、合理性和合法性。地方国家权力机关的立法监督是指有立法权的地方人大及其常委会依照法律赋予的权限，在地方立法过程中，
11、为保证地方性法规、政府规章与上位法不相抵触，保证地方性法规、政府规章的客观公正，保障地方立法工作的顺利进行而建立的制约监督机制。它包括对有立法权的下级地方国家权力机关报批准的法规的监督（报批准制度）和对同级地方政府报备案的规章及其他规范性文件的监督（报备案制度） 。从实践看，虽然地方各级人大及其常委会在立法监督中做了一些工作，但总体来讲，这项工作基本没有开展起来，法律规定的各项立法监督制度长期被忽视，出现了不少问题。一是该备案的不备案，该审查的没审查。二是审查工作流于形式，缺乏对法规的全面审查。三是该改变、撤销的未改变、撤销。绝大多数地方人大常委会自建立以来，没有改变或撤销一个违宪、违法和不适当的规范性文件。 参考文献： 1朱?，苏蓓蓓.浅议地方立法监督制度的优化设计.宁夏人大网，2010，4.12. 2陈斯喜.我国立法控制机制的现状与完善.行政法学研究，1996，3.
