1、吴江区农村居民集中居住的情况调查中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号： 近年来，吴江区抓住城乡一体化改革发展有利时机，把推进“三个集中”作为建设乐居吴江的重要抓手，坚持以改革创新为动力，着力突破体制机制障碍，切实加大推进力度，农村居民集中居住取得明显进展和成效。 一、坚持以规划调控为手段，城乡建设布局更加合理。2006 年以来，吴江区紧扣新农村建设和城乡一体化发展主题，突出推进农村居民向新型社区集中，着力优化镇村布局，全方位加强城乡居民居住规划。扩大建设规划控制范围，在原有城镇规划建设控制区的基础上增划预拆迁拓展区 202 平方公里，使建设规划控制总面积达到 418 平方公里，
2、占市域面积的 35.5%，控制区内一律实行“预拆迁”政策。严格动迁公寓房安置政策，对由政府组织实施动迁的农户一律取消农村宅基地安排，实行城镇公寓房安置。各个镇（区）相应启动 1-2 个城镇安置公寓房项目。调整优化农村集中居住点，全面取消原处于城镇建设规划控制区和预拆迁拓展区内的规划点，只在农业用地区域范围内规划 179 个集居点和 67 个保留点，共 246 个农民居住点。 二、坚持以城镇集居为方向，农民集居程度不断提高。据统计，全市累计动拆迁农户 5.47 万户，实行城镇公寓房或货币安置的农户 1.5 万户；实行农村宅基地安置的农户 3.97 万户，其中 3.55 万户集中居住在城镇新型社区
3、和农村集居点上。目前，经动拆迁实现农户集居的总户数已达到 5.05 万户，动迁集居率达 31.5%。全区 246 个农村居住规划点上的原居住农户有 2.7 万户，因此，全区农户集居总数达到 7.75 万户，农户集居率达 48.3%。另据统计，2008 年以来的三年半中，全市动迁的1.94 万户农户中有 1.2 万户实行城镇公寓房安置，占比为 62%。 三、坚持以住宅置换为主线，安置公寓房建设快速推进。为鼓励和吸引动迁农户自愿选择城镇公寓房安置，目前吴江区已建成和在建的城镇公寓房小区均能按照高起点规划、高标准建设、高水平配套的原则，确保安置给农户的公寓房不低于同期城市商品房标准。目前，全区累计建
4、成城镇安置公寓房项目 24 个，总建筑面积 178.68 万平方米；在建城镇安置公寓房项目 22 个，规划总建筑面积 202.98 万平方米，目前已建成 120 万平方米。 四、坚持以农村集居为补充，新农村建设得到稳妥实施。严格落实农村集中居住控制规划，积极引导撤并村庄内的急需建房农户搬迁入住集居点，重点结合苏州市级新农村示范村建设，在 179 个农村集中居住点中选择 43 个基础条件较好、群众愿意搬入的点作为镇级重点启动点，集中规划建设用地，加大资金投入，加快基础设施配套，增强集居吸引力和操作性。对集居点内的老村庄，则重点推进以改善村庄环境为主要内容的旧村改造，加大“三清三绿三改”力度，绿化
5、美化村容村貌，村村建立“八位一体”社区服务中心，提高农户生产生活条件。同时，严格农村宅基地审批，坚决制止农村违章搭建。 五、坚持以政策配套为推动，农民集居基础逐步夯实。为解集居农户后顾之忧，吴江区全面实行“城保” 、 “新农保” 、 “土保” 、 “低保”和“新农合”五大保障，并落实基础性养老金自然增长机制，今年，农民基础性养老金提高至每人每月 160 元，城乡最低生活保障统一提高至每人每月 450 元。积极推进“农、土保”并轨“城保” ，对失宅、失地的“双失”农户直接纳入“城保”体系，累计引导 10.4 万“农土保”人员并轨进入城保。推行落实整村土地股份合作社种粮入股土地财政补贴政策，引导农
6、户全部流转土地，创造农户持股进城条件，目前，全区 80%以上的耕地实现流转入股经营。不断完善集居农民创业就业综合环境，免费开展就业技能培训，加强就业岗位优先推荐，让集居农户安居乐业。 尽管吴江区在推进农民集中居住上取得了阶段性成果，但农民城镇集居率还比较低，搬迁农户的规模还比较小，整村组定点搬迁的力度还比较弱。对比分析，有国家货币政策调控造成地方融资平台的融资能力下降，土地政策继续收紧城乡建设用地增减挂钩项目实施清理整顿，宏观舆论导向增添基层动迁工作顾虑等共性制约因素，也有实际操作中遇到的一些的困难和问题。 一是短期安置公寓房紧缺拖缓农户搬迁速度。根据 2010 年吴江区动迁农户一律实行城镇公
7、寓房安置，然而，城投公司、经济技术开发区、汾湖经济开发区等建设城镇安置公寓房较早、规模较大的地方均无法满足已动迁农户的住房安置需求。如经济技术开发区短缺安置公寓房面积达 50 多万平方米，每年用于安置公寓房的过渡费就达 6000 多万元。城镇安置公寓房的建设期限长达 1.5 年左右，造成各地安置公寓房紧缺。为减轻户均 3 万一年的过渡费支出，各地除了项目建设必须动迁农户外，其余则采取延缓签约，推迟拆房的做法，从而减慢了农户搬迁的速度。此外，城镇公寓房项目融资难和建设用地指标迟迟得不到落实的事实，不仅严重影响项目建设进度，还会因二证不全影响住房安置的进度和效果。 二是土地出让价格总体水平不高降低
8、搬迁农户动力。部分镇地价低是制约加快农户搬迁的主要因素。据测算，目前吴江区安置一户动迁农户入住城镇公寓房的平均成本为 70 万左右，而一户动迁农户可节约的建设用地指标最多只有 0.6 亩左右，扣除费用支出，只有当每亩土地拍买净收益达到 117 万元以上时，运作主体才能实现资金平衡。尽管吴江区规定节余指标可在全市范围内按每亩 100 万元的价格统筹调配使用，但事实上仍无法满足安置动迁农户公寓房的资金需求。目前，除了“两主两辅”城区所在镇的房产商业类用地能超过外，其余的一些地方土地出让价格还无法达到资金平衡点所需的价格，如果地方上再将土地指标用于工业用地拍卖，则会进一步加大资金平衡缺口，给财政和融
9、资带来更大的压力，从而降低地方政府搬迁农户的积极性和动力。同时，大量城镇公寓房的安置会冲击当地商品房市场，压制房价抬升，制约地价上升，形成恶性循环。 三是新旧动迁政策的更迭影响农户搬迁意愿。2009 年 8 月 1 日是吴江区农户动迁政策新旧执行标准的时间分水岭。之前执行标准是按户安置，之后执行标准是“拆一还一” 。新旧政策相比，后者紧于前者，特别是现有住宅面积少而人口多的户，都希望能按老政策进行补偿安置，而现有住宅大而人口少的户，新旧政策对其影响不大。因此，各地动迁时，总有一部分农户会要求按老政策进行补偿安置，从而影响搬迁进度。因此，个别镇（区）在去年的农户动迁中，仍有按老政策进行补偿安置的
10、。以 2009 年为例，当年农户为套用老政策，纷纷同意签约动迁，当年动迁农户数达 9300 多户，创吴江区农户动迁的历史之最。苏州同里科技农业示范园的万顷良田建设工程，为鼓励区内农户动迁执行的也是老政策的标准。 四是农村集居的多重局限阻碍资源优化配置。2010 年，吴江区同意农业生产区域内被撤并自然村庄的急需建房户可申请搬入规划的集中居住点。但这一政策在各地实际的应用中遇到了多重困局，一是在去年土地利用总体规划修编时受基本农田重划的影响，很多规划的农村集居点仍然没有设置好有条件建设区域，使入点集居成为一句空话，导致一些撤并村庄内的农户未经审批自行原地翻建住宅。二是实行农村集居的土地资源户均占用明显大于城镇集居，且无法对搬迁农户原有土地进行置换使用，导致土地资源的净占用。三是集居区基础设施建设需要投入大量的资金，目前镇级资金有限，村级无力承担，而向农户收取配套费又无法律依据。四是少数地方的一些动迁农户以实行宅基地安置作为动迁条件，弱化镇级动迁政策的执行要求，导致市级政策得不到完全落实。
