1、本科毕业论文设计届论文题目城市治理中“街头官僚”行为失范研究所在学院法学院专业班级公共事业管理学生姓名学号指导教师职称完成日期年月日摘要作为基层政府公务人员人数比例最高的街头官僚在某种程度是政府的形象，作为政府的窗口，其行为或许代表了政府的作为，直接影响民众对政府的评价、民众与政府的关系、政府的地位以及社会的稳定。对街头官僚行为的研究具有重要的意义。本文从城市治理的角度，首先考察了街头官僚的典型特征、工作性质、行为逻辑以及街头官僚理论。然后分析了中国街头官僚的行为失范，主要表现在有法不依、执法不公、滥用职权、行政失职、违法侵权，主要原因可归纳为服务与权利理念缺位、立法缺失、监督制度不健全、激励
2、制度不完善四类。规避这种行为偏差带来的公共利益受损，本文结合城市治理的特征，立足我国实际，在法治理念的引导下，完善街头官僚考核晋升机制、奖惩机制、监督机制、救济机制，实现对街头官僚行为的控制。希翼走上有序、规范化轨道，树立政府的良好形象，也改善我国城市治理提质量。关键词街头官僚；城市治理；行为失范；控制机制ABSTRACTOCCUPIESTHEBASICUNITGOVERNMENTWORKERSPOPULATIONPROPORTIONHIGHESTSTREETLEVELBUREAUCRATTOREPRESENTTHEENTIREGOVERNMENTSIMAGE,THEYTAKEGOVERNME
3、NTSWINDOW,ITSBEHAVIORHASREPRESENTEDGOVERNMENTSACHIEVEMENTDIRECTLY,THEIRACHIEVEMENTORDOESNOTTAKETHEIMMEDIATEINFLUENCEPOPULACETOTHEGOVERNMENTTHEAPPRAISAL,THEPOPULACEANDGOVERNMENTSRELATIONS,GOVERNMENTSSTATUSASWELLASSOCIETYSCALMNESSANDSTEADINESSTHEREFORE,ISVERYIMPORTANTTOTHESTREETCORNERBUREAUCRATBEHAVIO
4、RSRESEARCHFROMTHEPERSPECTIVEOFCITYGOVERNANCE,THEFIRSTDETAILEDSTUDYOFTYPICALSTREETLEVELBUREAUCRAT,NATUREOFWORK,BEHAVIORALLOGICANDSTREETLEVELBUREAUCRATTHEORYTHEN,WEANALYZETHECURRENTCHINESESTREETLEVELBUREAUCRATMISCONDUCT,THEANOMALISMINCLUDESCONCLUDEFAILURETOOBSERVETHELAW,IMPROPERENFORCEMENT,VIOLATELAWA
5、NDINFRINGERIGHT,KNOWINGLYVIOLATELAWTHEREASONSCANBESUMMARIZEDINTHECONCEPTOFTHEABSENCEOFSERVICESANDRIGHTS,THEABSENCEOFLEGISLATION,THESUPERVISORYSYSTEMISNOTPERFECT,THEINCENTIVESYSTEMISIMPERFECTFINALLY,TOAVOIDBIASCAUSEDBYSUCHACTSOFPUBLICINTERESTS,COMBINEDWITHTHECHARACTERISTICSOFURBANGOVERNANCE,ACCORDING
6、TOCHINASREALITY,UNDERTHEGUIDANCEOFTHECONCEPTOFTHERULEOFLAW,THROUGHTHEIMPROVEMENTOFSTREETLEVELBUREAUCRACYASSESSMENTANDPROMOTIONMECHANISM,INCENTIVEMECHANISM,SUPERVISIONMECHANISMANDREMEDYMECHANISMFORTHESEFOURAREASTOACHIEVECONTROLOFTHEBEHAVIOROFSTREETLEVELBUREAUCRATTHEMESSAGEOFHOPESTREETBUREAUCRATSEMBAR
7、KEDONANORDERLYANDSTANDARDIZEDTRACKASSOONASPOSSIBLE,ESTABLISHAGOODIMAGEOFCIVILSERVANTSANDGOVERNMENT,ANDPROVIDESOMEUSEFULHELPTOBETTERPROMOTECHINASURBANGOVERNANCEKEYWORDSSTREETLEVELBUREAUCRATIC；CITYGOVERNANCE；MISCONDUCT；CONTROLMECHANISM目录引言1一、街头官僚的自由裁量权1二、城市治理中街头官僚的行为失范3（一）街头官僚行为失范的表现3（二）街头官僚行为失范的原因5三、
8、街头官僚行为的控制机制7（一）完善街头官僚的考核晋升机制9（二）完善街头官僚的奖惩机制10（三）完善街头官僚的监督机制11（四）完善街头官僚的救济机制12结语13参考文献141城市治理中“街头官僚”行为失范研究引言街头官僚是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。1我国各级政府中共有500余万公务员,其中92的公务员职务层次都在科级以下,而且大部分都是在直接与公民打交道中工作。街头官僚的所作所为不仅直接决定着公共资源的分配和公共服务的品质,也很大程度上影响到公共生活的质量,甚至决定着公共政策的成败。随着经济社会的纵深发展，当前中国相对处在社会矛盾的凸
9、显期，街头官僚行政管理活动时其行政行为不当很容易成为社会不稳定的源头。中央政府制定的系政策经过街头官僚的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就，但有一些街头官僚在实际执行中央或上级政府的政策时，不正确使用自由裁量权，阻碍延缓甚至扭曲了原政策目标的实现，产生负面的影响。在城市管理领域，这一矛盾尤其明显。因此，街头官僚的行政行为引起了我们的极大关注。本文试图探讨如下问题。首先，阐述街头官僚理论、城市治理及行为失范这些基本概念；其次，总结街头官僚行为失范的表现，深入剖析街头官僚行为失范的原因；最后，探索街头官僚行为的控制机制，对街头官僚的失范行为如何进行控制关系到政策目标的实现和社会的和谐。促使街头官僚尽
10、早走上有序和规范化的轨道,更好地推进我国的城市治理。一、街头官僚的自由裁量权根据李普斯基的观点，“街头官僚”是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大的比重，而且由于现代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金,他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。2比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国公务员法关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行
11、政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。交警、城管以及其他“窗口”部门的一线工作人员，可视为典型的“街头官僚”。3本文所探讨的街头官僚并不包括如公1LIPSKY,MSTREETLEVELBUREAUCRACY，NEWYORKRUSSELLSAGEFOUNDATION,19802LIPSKY,MSTREETLEVELBUREAUCRACY，NEWYORKRUSSELLSAGEFOUNDATION,19803颜昌武、刘亚平夹缝中的街头官僚，载南风窗2007年第9期，第20页。2立学校的教师、社会工作者等。总而言之，街头官僚在很大程度上决定了普通民
12、众的直接利益，也关涉普通民众的权利，这一群体在现代社会中占有非常重要的地位。一般而言,政府机关中的街头官僚具有五个方面的典型特征1处于等级森严的政府“金字塔”的最底层,权力小,地位低,只有上级,没有下级,数量庞大,占政府机关人数的绝大部分；2与政府机关中从事内部行政的政府公务员不同,街头官僚工作的一个核心特征是直接与公民打交道,其工作通常直接构成政府机关的产出；3相对于坐在办公室发号施令或处理文件的公务员,特别是上级公务员而言,街头官僚是政府机关中做“苦工”的,他们处于政策过程的末端,在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等等；4街头官僚具有一定的自由裁量权,可以对公民进行赏罚决断,其经
13、验、技能、专长及价值观等对于做好工作具有重要的意义；5在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务,其工作质量和绩效表现直接决定着行政能力、政府形象和官民关系等,主导着公众对政府的评价。4街头官僚特殊的角色、地位及工作性质,使得他们表现出某些典型的行动逻辑。作为一般性的描述,这些独特的行动逻辑主要可以概括为四个方面激励不足，职务晋升机会的缺乏导致激励不足；规则依赖，安全和自我保护的需要促使他们在照章办事的逻辑中寻求免责；选择执行，即在约束条件下选择理性的资源配置方式和最有利可图的政策执行；一线弃权，即刻意规避某些麻烦的、危险的、需要更多付出但难以见成效的工作，并日益远离一线或现
14、场。5分析这些典型的行动逻辑,既是理解街头官僚的基础,也是控制和优化街头官僚工作的前提。街头官僚理论主要关注街头官僚所拥有的自由裁量权,以及在此基础上所具备的政策制定能力。“和大多数组织中的低层职员不同,街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有相当大的自由裁量权”。6自由裁量行政行为是指法律规范仅对行为目的、行为范围等的原则性规定，而将行为的具体、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。7街头官僚的自由裁量权是在基本的约束下，由公共服务的直接供给者个人所做出的各种决策。普遍的看法是，街头官僚容易滥用法律赋予其的自由裁量权。街头官僚在制定和执行政策过程中,
15、与其他层次的官僚之间存在明显的不同。他们必须不断做出大大小小的决策,这些决策涉及某些法律或规则的运用,有时还涉及对这些法律或规则的解释,并且这些决策往往是直接的和针对个人的。街头官僚为了应对其工作环境,就需要某4韩志明街头官僚的行动逻辑与责任控制，载公共管理学报2008年第1期，第42页。5韩志明街头官僚的行动逻辑与责任控制，载公共管理学报2008年第1期，第44页。6LIPSKY,MSTREETLEVELBUREAUCRACY，NEWYORKRUSSELLSAGEFOUNDATION,19807罗豪才主编行政法学，北京大学出版社2003年版，第82页。3种程序来简化工作流程。在这个意义上,街
16、头官僚实际上是在制定程序,这些工作程序就是政策。8街头官僚在城市治理领域的特征表现非常典型。城市治理也叫城市管治，就某种意义而言，本文探讨的就是城市管理。当前人类社会已进入“城市时代”，城市的发展离不开“城市管理”活动。无论是古代、近代还是当代，所有发生的城市管理活动，绝大多数是传统形态的城市管理，即一种以政府为惟一主体的管理，而不是现代的治理。归纳城市管理的概念，主要有六种，即城市管理就是市政管理；城市管理是城市各部门管理的总和；城市管理是政府对城市的经营行为；城市管理指以城市基础设置为重点对象，以发挥城市综合效益为目的的管理；城市管理是城市中非政治、非经济的社会公共事务的管理活动；城市管理
17、是包括城市的社会管理、经济管理、社区的生态环境管理和基础设施管理。9二、城市治理中街头官僚的行为失范公务员行为失范是指国家公务员包括执政党、人大、政府、政协、人民团体、法院、检察院等机关除工勤人员以外的工作人员违反公共道德和职业道德规范的行为。10在城市治理的过程中，街头官僚作为公共政策执行的直接主体，他们会以某种看似合法的形式将私人动机融人政策的具体执行中，出现各种失范行为，其行动偏差往往会造成公共政策失真、失效,不能达到人们所期待的结果，没有实现原来的目标，甚至给社会带来不良的或者更坏的效果，损害公共利益。（一）街头官僚行为失范的表现1有法不依。行政执法主体不依照法律、法规和规章的规定处理
18、行政事务，甚至作出违法违纪的行为。有法不依问题涉及面较广，其主要表现有一是“越权行为”，街头官僚行使了其他行政执法主体的权力，或是超越了法律法规规定的职权范围。二是“程序违法”，街头官僚在行政行为过程中违反了法定的程序，亦即违反了法定的行政行为的方式、步骤、顺序和时效。如在交通违章处罚、食品卫生处罚、城市规划执法等领域街头官僚不依程序、随意执法的现象尤为突出。如“丹棱醉驾副局长案”可怕之处在“有法不依”，四川眉山市丹棱县水务局副局长涉嫌醉驾，这本就“有法可依”，却按照酒驾处理，这是典型的“有法不依、执法不严”11。8叶娟丽、马骏公共行政中的街头官僚理论，载武汉大学学报社会科学版2003年第5期
19、，第614615页。9钱振明主编城市管理学，苏州大学出版社2005年版，第1011页。10王学杰公务员行为失范的制度分析，载理论探讨2002年第1期，第56页。11华西都市报四川眉山官员酒驾被查，交警等待最高法解释追责，42执法不公。街头官僚所做出的行政行为虽然合法，但不合理或不可行。街头官僚在法律规定的自由裁量的权限范围内，出于某种不正当的动机，或者考虑了不应当考虑的因素，从而做出不同的决定，具体是指对同一时空范围的同一事项或类似事项，在处理的条件、标准、程序、时机、时限上差别对待，不同的人所得到的处理结果差异悬殊。例如，陕西安康市汉滨区城市管理综合执法大的执法车4年交通违法637次，却毫发
20、无损，体现了交警执法不严、不公12。3滥用职权。街头官僚在自由裁量权限范围内不正当行使行政权利的行为。在社会治安、市容城管、交通管理等领域体现更为突出，具体表现有一是滥用行政执法手段。有些执法人员执法过程中态度粗暴，执法用语不文明，甚至非法使用执法器具，对当事人进行体罚，更有甚者，执法时不管不顾，先扣押，没收财务或执照。二是滥用行政自由裁量权。随着行政职能的扩张，行政自由裁量权的范围急剧扩大。适当的行政自由裁量权，有其必要性和合理性。但在城市治理中，某些街头官僚却依据个人意愿、好恶进行裁量；有的街头官僚拿人民赋予的权力同金钱、美色、人情做交易，该罚的不罚，该重罚的却轻罚；有的街头官僚出于打击报
21、复心理，不该罚的也罚，该轻罚的却重罚。4行政失职。街头官僚不履行或拖延履行法定的作为义务的行为。在城市治理中常表现为其一，明确拒绝履行，如被申请机关否认自己对申请事项具有管辖权和处理权的；其二，无正当理由逾期仍不履行，即超过法定的期限仍不履行的；其三，拖延履行法定职责的行政失职。指在法律没有明确规定履行期间的情况下，执法主体经相对人多次申请，仍然不予答复，或虽然表示愿意履行却拖延履行。例如公安机关拒绝履行为正在遭受殴打的公民提供保护的法定职责，公安机关对要求保护某拐卖妇女案件中受害人的申请不予答复，消防人员在值班期间见火不救等均属于行政失职范围。5违法侵权。街头官僚不法侵害行政相对方合法权益，
22、并为此必须依法承担行政赔偿责任的行政行为。有的街头官僚在城市治理活动中，采取暴力或强制手段非法限制或剥夺公民人身自由；有些街头官僚在社会管理和市场经济管理活动中，滥用行政处罚权，严重侵害公民的人身权利和财产权利。如发生在湖北天门的市环卫局工作人员殴打魏文华致死事件13、发生在重庆市渝中区的城管人员与不明身份的人员殴打游摊小贩刘建平致死事件14等案件，HTTP/NEWSSINACOMCN/C/20110524/111622520209SHTML，2012315。12陕西最牛城管执法车4年违法637次，交警称查不到，HTTP/NEWSIFENGCOM/SOCIETY/1/DETAIL_2011_1
23、0/18/9927203_0SHTML，2012315。13湖北天门处理城管人员打人致死案严惩不贷，HTTP/SOCIETYPEOPLECOMCN/GB/1062/6765339HTML，2012315。14重庆渝中区发生一起城管队员殴打摊贩致死事件，HTTP/UNNPEOPLECOMCN/GB/7590096HTML，5执法人员在执法过程中赤裸裸的暴力行为，是对行政相对人权利的粗暴侵害。这些行为严重损害了政府的形象和威信，影响社会稳定，群众反映强烈。（二）街头官僚行为失范的原因1服务与权利理念缺位随着城市发展进程的加快，城市管理的职能和范围不断拓展，综合城市管理执法取代以往的多头执法局面。受
24、中国封建社会几千年来“人治”观念的影响，“以言代法”、“以权代法”的现象在现阶段的行政执法活动中仍广泛存在，法律至上的权威在城市治理活动中还没有得到普遍的尊重。行政官员的“官本位”即“权力本位”意识和特权思想根深蒂固，“官本位”统治人心，“权力本位”左右着政府与公民和社会的关系。政府权力包括执法权力凌驾于公民权利和社会自由之上，行政管理和执法漠视权利、淡视自由，构建了一个权力与权利关系错位、以人治为基本特征的权力社会，街头官僚受特权思想熏陶，把公共权力看成任自己随意处置的私有权力。一些街头官僚价值观念错位，颠倒公民与官员的主仆关系，漠视相对人的基本权利。此外，当前有许多城市政府的党政领导，不顾
25、当地的经济发展水平和人民的生活水平，片面追求城市的市容市貌整齐划一、一尘不染，对于下岗职工与进城务工农民的艰苦生活不重视。许多城市发展与城市管理的理念，严重脱离当地的经济发展水平，偏离了以人为本的科学发展观。没有为人民服务的意识，没有摆正权力与权利的关系，背离权力的宗旨，视权力为至上，忽视权利的价值，法治意识淡薄，从而导致街头官僚的行为失范。2法律规范缺失目前在城市治理中，对约束街头官僚行政行为影响较大的法律有公务员法、治安管理处罚法、行政程序法、行政处罚法和行政强制法等。1996年行政处罚法的制度，代表了我国相对集中行政处罚权制度的确立。但是行政处罚法仅是对这一制度做出了原则性的规定，还没有
26、制定出一个专门的、权威的、全国性的法律文件来规范这一制度的具体运作。各个城市在城市管理领域实施相对集中行政处罚权制度的情形不一，不同城市带着各自城市的特点。它相对集中了若干行政机关的行政处罚权，就势必关系到这些部门的立法，若缺乏统一的法律就不能给予有效的规范。大部分城市都只以试行办法、暂行规定这些市政府令的文件形式来制定的，其法律依据的效力明显不够强。由于城市实行相对集中行政处罚权的法律依据、主体资格不是由国家法律法规来确立，从而使得行使相对集中行政处罚权的街头官僚都不太明确自己的执法权力与义务，处于一种非常尴尬的身份，名不正言2012315。6不顺地执行任务。因为缺乏法律对相对集中行政处罚权
27、的职责的具体规定，在实际操作中出现了行为失范的问题。同一件事情，不同的街头官僚可采用不同的法律进行不同的行政处罚。15行政强制法刚刚出台，偏重规范行政强制的设定与实施，其实施将面临难于解决行政强制“软”的问题，面临行政强制效率不高的问题。人民法院执行行政决定的能力将面临挑战，增强人民法院执行能力是实施行政强制法必须考虑的问题。原设定行政强制的规范性文件如何处理问题。还有行政强制法对相对集中行政强制权的规定难于实施，行政强制机关难于在法定期限内对被强制财产作出处理。163监督制度不健全在城市治理的过程中，由于街头官僚的监督机制不健全，从而出现各种失范行为。一是对监督者（指基层领导者）缺乏有效监督
28、。基层行政领导者要对本部门的公务员的具体工作进行监督，但这些领导者同样也需要受到监督。一些监督者（基层领导者）被选拔担任主要领导职务以后，就觉得自己是一名监督者，不再是被监督的对象，并且现有的制度中也缺乏较为细致的有关监督者被监督的规定，监督者因为缺乏自律和自警能力，从而逐渐产生了违纪违法行为。二是行政系统内部互相监督乏力。从我国现有国家公务员监督体系来看，我国存在着很多公务员监督管理机构和部门，但在实际监督管理过程中，由于存留着多种还没有理清的有如隶属、制约、利益关系等，导致在基层公务员监督管理活动过程中出现无权监督、无力监督、不愿监督的情况，甚至还会出现没有监督的现象，即“空监”现象。三是
29、群众监督缺少有效保障。我国现有的公务员监督制度中，不存在具体、有效的、有可操作性的有关普通公民监督公务员执行公务活动的方法或措施。此外，关于公民在举报公务员违法违规的过程中，如何通过有效的途径来维护自己的权利以防出现报复，目前的行政监督制度中还未涉及这些内容。四是侧重事后监督，缺乏事前监控。从现行的公务员监督管理实践看，对公务员的监督主要侧重于事后监控，事前防范和事中督察的功能明显被弱化了。在监督程序上，这种事后监控的方式只能起到“事后查处”的作用，往往会出现“监督失职”的恶果。最后，对公务员的监督缺乏公开性和透明度，在很大程度上使公务员的内部监督流于形式。4激励制度不完善在城市管理领域，街头
30、官僚的激励机制还不太完善。首先，街头官僚成长空间狭小。现行的职务设置为区县街头官僚提供的职务晋升台阶太少，提供的职业发展空间太小。在等级分明、权力本位的科层体制中，有限的职位设置与无限的职位需求之间的根本性矛盾，导致15参见廖娟城市管理中的相对集中行政处罚权制度改革研究，2010年广西民族大学硕士论文，第18页。16参见徐继敏行政强制法实施面临问题分析，载理论与改革2011年第6期，第134页。7绝大部分街头官僚获得晋升和提拔的机会很困难，抑制了对街头官僚的充分激励，从而影响到对上级机关政策的贯彻落实，影响下情的上达，影响社会的和谐发展。其次，年度绩效考核流于形式。当前的考核体系中，仍有等次设
31、置不合理，缺乏衡量干部实绩的具体标准等问题。而缺乏定量考核的支持，又会产生难以在实际操作中对考核要求和标准进行把握的问题，最终影响考核的质量。并且激励机制与绩效挂钩不紧密，阻碍其内在主动性和积极性的发挥。再次，在我国当下的官场生态中，公务员的职务晋升制度还很不健全和缺乏科学性，缺乏公开的民主监督和法律保障，最终导致职务晋升的激励功能受到抑制或扭曲。在城市治理中，由于稀缺的组织资源难以对街头官僚形成正面激励，因此大多基层官员就捧着公务员的“金饭碗”，街头官僚们则往往碌碌无为、安于现状、得过且过。三、街头官僚行为的控制机制如何克服和防止城市治理中街头官僚的行为失范西方街头官僚的控制理论提出从法律的
32、角度去控制，即从强调行为的合法性角度对街头官僚进行控制。根据这些观点，结合我国的实际情况，对街头官僚其行为的控制首先要确立现代法治城市治理理念，再从街头官僚的考核晋升机制、奖惩机制、监督机制、激励机制这四方面着手。使街头官僚在进行城市治理过程中,做出合乎公共利益的负责任的行为。确立现代法治城市治理理念。以人治为核心的传统管理思维方式早就不能适应错综复杂、瞬息万变的城市，面对这些空前的复杂关系，必须树立法治思维，严格依法办事。法治能有效约束街头官僚对权力的行使，使其减少执法过程中的随意性和盲目性，降低腐败和堕落的机率，从而促进城市的健康、稳定、快速发展。法治理念反映了现代城市管理方式的变革趋势，
33、其中香港和新加坡的法治城市管理理念非常值得我们学习。借鉴香港和新加坡经验的同时，认真总结全国推进相对集中行政处罚权工作的经验，在此基础上，研究相对集中行政处罚权工作的全国统一立法问题，在条件成熟时，适时制定行政法规，对街头官僚的主体资格、职能权限、执法协调机制，执法保障、执法手段和程序、执法监督等进行规定。17为保证行政强制法得以良好运行，我们要认真做好相应的工作，在实践检验基础上，依据形势的发展，进行修正、补充。如更新观念，推进法治政府建设；加强宣传培训，提高公务人员乃至全社会的法律素养；清理制度，保障行政强制法有效实施；积累经验，进一步完善行政强制法律制度体系。我国街头官僚在实际工作要做到
34、严格依法办事，做到有法必依、执法必严、违法必究，17参见何毅亭、王敬波编城市管理与行政执法理论实务案例，研究出版社2011年版，第117页。8通过提高自身依法行政水平来带动整个社会法治观念的进步。此外，为实现城市治理法治化，我们要确立“以人为本、公平正义、法德融合”的法治价值观，规范街头官僚的行政行为。1树立“以人为本”的法治理念。从法治角度而言，“以人为本”法治理念指的是人的权利至上的法律思想，即“以人的权利为本”。以人为本的法治理念蕴含着人文精神与人权至上的崇高思想。人的权利保护及社会主义民主政治要求建设现代法治城市治理理念必须树立以人为本法治理念。我们的政府，是人民的政府，必须坚持一切从
35、人民群众的利益出发，坚持以人为本，体现人民政府为人民的理念，同时，街头官僚要把服务看作自己的天职和存在的合法性前提，在服务中要体现“民本”思想。2树立“公平正义”的法治理念。公平正义理念是社会主义法治理念中重要的组成部分，其基本要求是一是机会平等，机会平等就意味着对权力的普遍尊重，即权利平等。权利平等就是要求在公共领域公正的对待和确保每一个人的应有权利。二是公平合理，要公正合理的调理利益关系。三是救济公正，又被称为矫正的正义，它对应的就是司法公正。司法的裁决是具有终局性的裁决，树立司法的极大权威是社会公平正义的基础工程。司法的功能不仅在于通过案件判决校正社会正义，还在于通过一个个公正的司法行为
36、积累守护正义的源泉。司法如果因为不公而失信于民，这个社会就等于失去了正义的守护者。只有公平公正的现代服务理念在街头官僚的内心深处扎根，每一个街头官僚才能更好地理解和实践依法行政，行政权力才能得到进一步规范，广大群众才能真正体会到政府提供的各种服务。3树立“法德融合”的法治理念。法德融合是我国法治建设的一个重要特征。法治和德治从来都是相辅相成，相互促进的，不可偏废，一个靠国家机器的强制力，一个靠内心信念和社会舆论，共同对调整社会关系、维护社会秩序发挥重要作用。道德就是一个人心中最高的律法，起到自我约束的作用。社会主义法律也同样通过立法程序，吸收和体现了道德规范。18只有走“法德融合”的社会主义法
37、治道路，才能吸纳现代法治和传统道德的优势，才能超越单一现代法治和传统道德治理模式。对于街头官僚来说，就要将依法行政与以德行政相结合，将街头官僚的职业道德建设法制化，提高他们的责任感，改正错误的观念，为他们的行政行为提供正确的导向，调节和控制他们的行为方式，根本地从思想意识上、行政人格上规范他们的行政行为。18杭州日报传承城市人文，弘扬法治文化，培育“我们的法治价值观”，HTTP/HZDAILYHANGZHOUCOMCN/HZRB/HTML/201110/27/CONTENT_1159008HTM，2012315。9（一）完善街头官僚的考核晋升机制1建立科学的考核体系首先，营造有利于绩效考核的文
38、化环境，实现考核制度化、法律化，加强考核程序的民主化、公开化。行政文化是在一定历史条件下通过行政社会化所形成的行政思想、行政制度和行政心理的总和，它有一股神奇的力量，能稳定或变革行政体系，规范、引导和调整行政行为，构成行政体系和行政行为的深层结构，是行政管理之魂。文化制胜，是当代行政管理的主题。19而且，我国提出的建设服务型政府就突出了以人为本、执政为民的思想，为街头官僚的绩效考核的顺利开展提供了可能性和可行性。其次，制定科学细化的街头官僚绩效指标。基层公务员绩效指标是指基层政府各组织、各部门对给公务员制定绩效量化的指标。在街头官僚考核指标的设计上，应做到定性与定量相结合、经济效益与社会效益相
39、结合、成本与效益相结合。街头官僚的绩效标准应该是可衡量的、可验证的、可对比的，街头官僚的绩效指标要尽可能地细化。绩效指标的制定可采取组织与个人相结合的方式，切忌搞几项笼统的数字和要求。在考核程序上，要坚持公开、公平、公正的原则，做到手续到位，程序规范。建立畅通的信息反馈机制，防止街头官僚筛选政策信息，为事后的责任追究提供全面的信息保障。信息的全面性是进行有效的结果审查的重要基础。街头官僚处在政府管理者与服务对象之间的信息传递链条的中间环节，在信息传递过程中发挥了上传下达的作用。在这种直线的信息传播方式中，街头官僚的特殊位置使他们有机会利用手中的自由裁量权筛选信息，进而使被执行的法律政策出现扭曲
40、和偏差。为此，我们要积极探索新的科学实用的街头官僚绩效考核办法，不断创新工作方式，及时总结经验教训，促进工作目标的完成。再次，完善科学的街头官僚评价方法。考核方法是达到考核目的的手段。街头官僚考核方法的科学与否直接关系到公务员考核结果的真实性和有效性。可以结合多种考核方法，实现各种考核方法的优势互补，各考核方法的具体运用要根据基层的具体情况来实施。另外在考核方法的选择上，要注意定性考核与定量考核相结合，平时考核与定期考核相结合。最后，完善街头官僚绩效考核监控和评价体系。有学者提出建立一个由组织、人事、人大、政协等部门人员组成的基层公务员绩效评价委员会。同时，各级、各部门应建立相应的绩效评价组织
41、。基层公务员绩效评价组织尽可能将设置的基层公务员绩效考核指标公开，并接受绩效评价委员会和社会的监督。对基层公务员的绩效评价包括绩效指标的完成和组织、19彭国甫文化制胜当代行政管理的主题，载湘潭大学学报（哲学社会科学版）1993年第3期，第73页。10人事行为的评价。对基层公务员的绩效考核原则上半年初评，年终总评。绩效评价由绩效评价组织主持，监管人员评定应根据工作组织及成员的绩效计划进行单位和个人的评定。202完善晋升制度第一，树立所有公务员都应该拥有平等晋升空间的思想。我国所有公务员的性质都是相同的，都是政府的代言人，都是为人民服务的公仆，存在差别的是他们所处的行业和岗位不同。为此所有的公务员
42、都应有平等的晋升空间，特别是对于街头官僚，不能因为他们所处的机构层次低，就导致他们所拥有的职务和级别就少，晋升机会就小，晋升空间就有限。第二，推行职级并行的制度，合理设置各职务序列层次与级别。所谓职级并行就是指在职务晋升以外，还可通过职级实现晋升，实现职务晋升与职级晋升并行的制度。在职务层次设置上，将非领导职务的设置与街头官僚所在机构的层次相脱钩，街头官僚的晋升不受机构规格的限制，才能使努力工作、业绩突出的街头官僚正常地晋升职务和级别，享受其应有的待遇。在级别设置上，应适当加大级别数量，在保证各职务序列与对应的薪级关系相统一的基础上，适度拉大各职务序列与薪级的对应幅度，从而保证街头官僚在职务不
43、晋升的情况下能通过晋升级别来提高福利待遇，以弥补激励不足的缺陷。第三，依据考核结果晋升级别。衡量街头官僚能否晋升级别的标准需要将任职经历、职位胜任度和绩效考核三者结合起来。特别强调要加大职位胜任力和年度考核结果所占的比重，避免片面看重任职经历导致出现论资排辈的现象。只有达到规定的任职经历、能够胜任相应的职位要求，并且在考核合格后才能晋升级别。（二）完善街头官僚的奖惩机制1健全完善有效的奖励制度第一，根据不同性质的奖励对象实行差别奖励；丰富街头官僚奖励形式，明确奖励额度。不同类别和层次的国家公务员对奖励的需求是不同的，不同职位类别、不同职务的公务员奖励的标准也应有所不同，若仅采用单一的奖励方式和
44、奖励手段无法对所有公务员起到激励作用。街头官僚是公务员队伍中的主体部分，类别广泛，还具有复杂性的特点，因此对街头官僚的奖励可实行差别奖励，进而有效调动街头官僚的工作积极性。同时，对街头官僚的奖励要不断丰富形式，明确具体的奖励额度，以满足不同类别公务员的不同层次和类型的奖励需求。除了实行比较普遍的物质奖励、精神奖励外，也可以加强内在性的激励措施。第二，加强对街头官僚奖励授予主体的规制。面对在对街头官僚奖励的具体实践过程中20张春阳浅谈加强基层公务员队伍建设，载中共郑州市委党校学报2003年第5期，第20页。11存在的私自颁奖或假借其他名义对街头官僚实施颁奖的现象，街头官僚奖励授予机关的人事部门要
45、加强监督和管理的力度，杜绝此类现象的发生。第三，尝试实行街头官僚奖励条件的个性化设置。对公务员的奖励一般分为公务员个人奖励和公务员集体奖励。奖励的平等原则要求同等情况同等奖励，不同情况不同奖励。新颁布的国家公务员法中规定了十种公务员奖励情形，但规定中并未针对受奖对象的职务不同、工作性质不同而进行个性化的设置，明显不符合现代公务员奖励制度发展需要。为此，相关的立法部门或政府行政机关可尝试公务员奖励办法中带有个性化的奖励方式，以便进一步完善我国街头官僚的奖励制度。2完善惩戒制度首先，公务员惩戒制度应遵循的基本原则。借鉴学者们的观点，概括为以下四点（1）惩戒法定原则。惩戒法定是指对基层公务员的惩戒以
46、法律的形式予以明确规定，只有对法律规定的行为实施行政惩戒，而相关法律法规中没有明确规定的，公务员是不受惩戒的。（2）过罚相当原则。过罚相当是指基层公务员的违法、违纪的过失行为应当与其所受到的行政惩戒的程度相一致，造成多大的损失就要承担多大的责任，就要受到多大的惩处。既不能任意重罚也不能随意轻罚，从而体现出行政惩戒的公正性。（3）行政惩戒与思想教育相结合原则。这是指对基层公务员实施惩戒的同时应当加强思想政治教育，惩戒不是目的，只是手段，对其实施行政惩戒，同时加强对其思想政治教育是为了促使其改过自新，从而防止再次发生类似的违法、过失行为。（4）行政惩戒的公开、公正原则。基层公务员行政惩戒的公开原则
47、应包括以下几个方面的内容惩戒依据公开、惩戒证据公开、惩戒处理的过程公开、惩戒的结果公开等；公正原则的应有之意包括由独立的机构调查基层公务员的行为，基层公务员本人应当具有知情权、申辩权、受公平审查的权利（如设立公正的听证制度）以及审理权与调查权的适当分离等。21其次，完善街头官僚惩戒种类。可以设置多层轻重程度不同的惩戒形式，体现出行政惩戒形式逐渐加深的特征；要丰富公务员行政惩戒形式的种类，我国目前的惩戒处分形式主要是使用名誉处罚和身份处罚，对于其他的形式，特别是财产处罚很少使用；根据公务员违法违纪行为的程度，选取相应的惩戒形式。（三）完善街头官僚的监督机制第一，进一步加强国家权力机关和司法机关的
48、监督，赋予其更大的监督权力，以便更好21陆伟明中国公务员行政惩戒制度研究，载西南政法大学学报，2004年第5期。12的履行立法权、司法权对行政权的监督制约功能。立法机关要重视实体法的建设，还需高度重视程序法，规范街头官僚执行政策的行政程序，避免其恣意妄为。司法机关在重视实体规则监督、事后监督的同时，要高度重视对街头官僚执行政策时行使自由裁量权的程序规则的监督、过程的监督，以程序规则确保实现自由裁量权的实体规则。第二，加强和完善行政组织内的监督控制，行政监督是光明正大的行为，行政活动都应公开接受监督。因此，对街头官僚的监督必须公开，包括财务收支公开、职务晋升公开、绩效考核公开、审批过程公开等方面
49、。监督不但要多方面的监督，还应分权力监督，把不同的监督权力分放到不同的机构行使，使各监督之间相互制衡，相互保证。第三，建立一个广泛、灵活的社会监督网络。群众是街头官僚服务的最直接对象，对于街头官僚的工作能力、工作绩效、是否滥用职权等具有充分发言权的。基层政府要畅通群众的意见监督和反馈渠道，增强城市居民对公共政策的参与度和回应性,增加民众在政策制定和政策执行时的话语权,政府以法治理念和服务理念应对民众诉求,改变过去以统治和管理为目的的政策行为。在条件允许的情况下,应给予民众充分的自治权利,充分放权于民众,压缩街头官僚的权力空间,在公共服务和公共物品的供给过程中,尽量降低政府供给的比例和行政干预,更多地采取市场化和社会化的方法。还可以发挥新闻媒体、社会舆论等的作用，利用报刊、电视、广播、网络等信息通讯手段通过对公务员的违纪违法行为的披露来加强对街头官僚的监督。（四）完善街头官僚的救济机制首先，对于行政侵权引起的权力救济，除了宪法和行政法上的救济手段外，还有民事责任、刑事责任和行政纪律责任。刑事责任和行政纪律责任虽不是对受侵害人个体权益的补救，但却是法律救济的重要保障。只有完善的刑事责任制和行政纪律责任制，才能起到加大行政侵权行为的惩罚力度，偏离的行政行为一经被发现要追查到底，根据案情是否合法、合情、合理以及偏离的严重程度等标准给予行政处分等处罚，充分发挥法律
