1、土地执法监察工作状况调研报告法规监察科 顾亚娜土地执法监察是实现土地管理法制化的重要途径，是科学、规范、节约、集约用地的重要保障手段。但在现实工作中，却因种种因素导致土地执法监察工作面临着查处难、执行难等问题。为进一步做好土地执法监察工作，维护正常的土地市场秩序，我们必须正确分析国土资源执法监察面临的形式，并研究出切实可行的对策。在这里，本人浅谈对土地执法监察工作状况的分析。一、开发区执法监察工作基本情况近年来，扬州市国土资源局开发区分局不断强化国土资源执法监察工作，始终保持高压态势，积极防范、动真碰硬，从严查处违法用地行为。但作为扬州经济发展的前沿，开发区用地供需矛盾比较突出，国土资源执法监
2、管面临的压力依然很大。（一）国土资源违法案件查处、执行情况2014 年以来，扬州市国土资源局开发区分局共立案查处违法用地 27 宗，涉及土地面积 286.60 亩。其中，作出行政处罚 24 宗，依法移送公安机关 3 宗。申请法院强制执行 22 宗，法院组织强制执行 1 宗，镇政府组织执行 2 宗，执行率 13.64%；涉嫌犯罪移送司法机关 3 宗，共 57.93 亩，目前已复垦 19.66 亩，其中 2 宗法院已作出判决，1 宗司法机关正在调查中。（二）国土资源违法案件查处、执行的做法1、执法监察多措并举。一是落实基层责任。实行执法重心下移、关口前移，充分发挥基层所“前沿哨所”作用，确保违法用
3、地第一时间发现、第一时间制止、第一时间报告、第一时间处置，有效制止了违法行为。二是强化部门协作。将违法用地行为及时向区管委会书面报告，并抄送纪工委、城管局、城乡局，函告所在镇政府。基层所会同镇城管大队联合巡查，联合执法，共同制止违法用地行为，争取将违法用地行为“发现在初始，遏制在萌芽” 。三是创新巡查手段。建立“慧眼守土”智能综合监管平台，进行全天候实时监控。深度融合“一张图”工程，构筑覆盖全区“天上看、地上查、视频探、网上管”的“天空地网”国土资源监管体系。配置了执法监管移动设备，将人工日常动态巡查和智能监管系统实行“人机结合” ，有力提升了动态巡查效果。2、 “两法衔接”形成合力。一是与公
4、安机关建立案件移送机制。2017 年以来，提请违法用地耕地破坏鉴定 3 宗，移送公安机关涉嫌犯罪案件 3 宗。系在扬州市范围内首次提请耕地破坏鉴定并移送公安机关追究当事人刑事责任。二是与检察机关建立刑事办案衔接机制。会同区检察院率先在全市建立刑事办案衔接机制，下发了关于建立国土资源领域刑事办案衔接工作机制的实施意见 。旨在通过行政执法与刑事司法无缝衔接，更好地形成国土资源管理工作合力，切实提高违法用地查处率和执行率。三是与法院建立非诉案件强制执行机制。会同法院多次召开国土资源非诉案件强制执行协调会，探索“裁执分离”模式，破解执行难题。3、典型案件重拳出击。2018 年 5 月 29 日，扬州市
5、国土资源局开发区分局依法移送的一起涉嫌非法占用农用地案在邗江区人民法院开庭审理，并作出一审宣判。该案系江苏省首例耕地保护领域刑事附民公益诉讼案。因犯非法占用农用地罪，7 名被告人中，4 人被判缓刑并处相应罚金，3 人被免予刑事处罚。被告公司被处罚金 3 万元。此案经过国土部门立案调查，移送公安机关，检察机关提起刑事附民公益诉讼，到最后的公开判决，无疑给违法当事人、群众、镇村干部上了一堂最好的法制宣传课，形成了强大的警示震慑作用，达到了“处理一个、震慑一片” 的效果，让违法用地者不敢为、不能为。二、国土资源执法监察工作存在的共性问题与原因分析（一）合理合法用地保障不足，违法用地问题突出随着社会经
6、济的发展，东部农村经济条件普遍较好，如江苏、浙江等地区民营经济发达，村组集体公益设施、民营企业、农民建房等用地需求很大，但各地农村建设用地指标却非常紧缺，无法满足合理合法的建设用地需求，符合建房条件的农民无宅基地、企业发展无地建厂、集体公益设施无地建设。合理需求得不到合法保障，形成违法用地。在农村，这类违法用地，合理但不合法，且量多、分布散，国土资源执法监管压力很大，案件查处和执行难度大，阻力大。（二）缺乏强制手段和措施，制止查处难度较大现阶段，在土地资源监察工作中实施的是动态巡查责任制，另外结合“慧眼守土”智能综合监管平台、群众举报、卫片检查等途径，发现违法用地行为并不难。但是现行的法律法规
7、赋予国土部门的执法权力和手段十分有限，没有赋予任何切实可行的强制执行权。即使个别条款所规定的制止权和执行权，也都缺乏实际的可操作性。违法当事人对国土资源部门的责令停止违法行为通知书置之不理，一味抢建。国土资源部门履行立案、调查、内部会审、告知、听取当事人陈述和申辩、听证、审查讨论、送达处罚决定等法定程序，案件办理顺利的话，一般需两、三个月，如果当事人不配合，甚至故意阻挠调查工作，时间还会更长。届时，当事人早已施工完毕，违法既成事实；既使行政处罚决定作出时未完工的，当事人继续违法施工，国土资源部门也束手无策。如果国土部门需要强制执行，必须依法向人民法院提出申请，而法院一般也难以处理。久而久之，这
8、些用地的违法状态不能消除，还容易形成模仿效应，导致恶性循环，违法用地越积越多。（三）国土执法力量薄弱，软硬条件保障不足土地执法力量薄弱, 装备缺乏保障，已经成为阻碍基层土地执法工作的重要因素。在不少基层国土所，虽然有执法的决心和信心，但是地方地域广、工作人员少，人均管辖面积更大，使执法的效果大打折扣。基层土地执法者的素质以及受其影响的土地执法的水平也是土地执法工作的重要影响因素。土地执法是一项综合性较强的工作，要处理好土地违法案件，不仅要求执法人员具有较高的法律知识，而且要求执法人员有较高的协调能力，并且熟悉其他相关知识。然而，不少基层执法人员对法律法规学习不深、掌握不透，而且缺少必要的专业知
9、识。在处理案件时存在定性不准，适用法律不当，或者处罚程序有瑕疵等问题，执法者的专业素养亟待提升。另外，执法装备缺乏保障，如执法车辆、通讯、执法记录仪、相机等必备巡查工具。国土资源管理部门配备执法车辆较少，甚至一些地方实行公车改革，不再保留执法监察车辆。这些因素无疑大大制约了国土资源部门对违法用地的早发现、早制止、早处置。（四）单打独斗缺乏配合，行政干预仍然存在土地执法是全方位、多层次的社会管理工作，涉及社会各领域，涉及政府各层次，所以土地执法不但要求与司法机关密切配合，而且要求与行政机关的相互配合和协调。“发展是硬道理” ，作为基层政府发展地方经济、造福地方百姓，本无可厚非。但是一些基层领导片
10、面追求经济目标的增长，不能正确处理长远利益与眼前利益、局部利益的关系，置法律于不顾，以言代法、以权代法，粗暴干预土地行政执法工作，加之现行管理体制深层次问题的影响，造成土地执法机关调查难、处理难、执行更难。一些农村集体经济组织受短期利益的驱使默许、支持甚至参与违法用地。三、加强土地执法监察的对策（一）强化宣传引导，服务保障合法合理用地利用每年的 6.25 土地日开展用地政策宣传，深入基层，深入田间地头，发放宣传资料，播放土地保护视频，开展讲座等各种方式宣传引导有序的用地秩序。同时修改完善土地管理法律法规，明确国土资源部门制止违法行为可以采取的手段和措施，明确违法行为的法律责任，设置更加科学合理
11、、可操作性强的行政处罚内容，明确相关程序规定。地方政府和国土资源主管部门应完善制度设计，积极主动服务，保障社会经济发展合法合理用地需求。加强引导，如对于民营经济发达的地区，可规划建设地方性工业园区，引导民营企业进入园区生产经营，减少制度和政策原因导致的违法用地。（二）加强部门联动，建立基层综合防控网络各地区加快构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作格局。各乡镇（街道）可以成立由主要领导牵头，国土、城建、城管执法、农业、公安等部门参加的基层综合防控领导小组，建立由乡镇政府拆违办、综治办、村镇建设办（街道城管办） 、国土资源所、城管执法中队为主体的联合执法队伍，通过“联合巡
12、查、即查即拆”方式及时处理违法建设，提高发现率和制止率，做到早发现、早制止，切实将违法行为消灭在萌芽状态，减少违法损失，降低后期执法成本。（三）加强沟通协作，建立有效合作工作机制国土资源部门能否有效发现制止违法、是否依法依规行政处罚、处罚决定是否规范，对后面法院强制执行的难易影响较大。法院强制执行到位，能够给予违法行为最有力的打击，保证国土资源管理法律法规有效执行。国土资源部门和法院应强化依法行政意识，进一步加强沟通，建立行之有效的协作配合机制。国土资源部门应依法制止和查处，规范处罚，尽量减少申请法院强制执行的案件；法院对国土资源部门强制执行申请，应当依法受理，及时进行审查和裁定，审查发现问题
13、的明确给出法律意见和指导，给予行政机关强有力的司法保障，共同维护良好的国土资源管理秩序。（四）创新方式方法，探索确立裁执分离模式对国土资源部门依法申请的强制执行，法院裁定准予执行的，在裁定书中探索明确由违法行为发生地的乡镇或市、县人民政府组织实施，确保执行到位，处罚到位。政府能够整合行政资源，统一调配，比任何一个或两个部门的单打独斗，更能取得实效。而且市、县政府特别乡镇政府，一般都有完备的管理网络和综合执法队伍，熟悉本地区人员和社会情况，预防风险和处理极端事件能力较强。（五）设立考核奖惩，强化基层政府内生动力探索设立土地执法快速反应工作专项资金，专项用于拆违经费、考核奖励、村级巡查员劳务补贴等
14、，实行专款专用，做好经济保障。在年度考核中，定期排名通报区域用地秩序，对先进的进行表彰；屡屡发生违法用地的，警示约谈所在地政府；特别严重的，停止下一年度该镇项目的新增建设用地审批。对于各职能部门查处不积极、不支持配合或拒不履职的，由监察部门追究责任，通过各方合力杜绝违法用地行为。(六) 提升能力素质，着力保障执法后顾之忧加强国土资源执法队伍建设，提高执法人员的素质。建立一支具有高职业素质、能够秉公执法、敢于并善于同国土资源违法行为作斗争的执法队伍。对于现有的执法人员，定期进行培训，提高现有人员的法律素养、执法水平及综合素质。同时配备配齐先进的执法设备及硬件装备，最重要的是确保执法人员的人身和家庭安全，建议为执法人员购买人身保险、意外伤害保险等。四、结束语综上所述，为真正破解土地执法查处难，执行难的问题，我们只有“对症下药” ，自上而下地制定科学有效的应对策略，优化土地管理模式、加强部门联动，促进协调配合，强化宣传引导，提升执法队伍建设，方能达到事半功倍的效果，有效维护土地管理的秩序。
