国家汲取能力的建设.DOC

1、1国家汲取能力的建设建国初期的经验王绍光 1香港中文大学国家汲取能力是指政府从社会获取财政资源的渗透能力，它是国家制度建设（state building）的首要任务。正如 Almond 和 Powell 所说， “汲取能力（extractive capacity）和现代国家在很大程度上是一对密不可分的双胞胎”（1966：35， 244）。没有一个稳定的收入流，政府就不可能存在。 早在 16 世纪，当现代欧洲国家还处在它们的形成阶段，Jean Bodin 就已经认识到这一点，他一针见血地指出“ 财政便是国家的神经” （Braun，1975：243）。到了 20 世纪，如果国家没有充分的汲取能力就

2、作不了任何事情。这就是为什么熊彼特（1954）把现代国家称之为“税收国家（tax state）”。实际上，税收，即汲取能力的指标，是所有其它国家能力的基础。一个政府要达到其政治目标，就必须有能力动员充足的资源；否则就不可能实现任何目标。由于税收如此重要，因此，加强汲取能力就成为了现代国家制度建设的中心任务。然而，汲取并非容易。汲取能力在国与国之间存在着 较大的差异；即使在同一个国家内部，不同的时期其水平变化也很大。一个评价国家建 设能力进步的方法就是测度流向各级政府的资源，这是因为 “国家能力的增强与税收的增加有着直接的 联系”（Ardant，1975：174）。近年来，中国的国家汲取能力问题

3、引起了国内外学者的广泛关注 (王绍光 & 胡鞍钢，1993 ；Brodsgaard & Young, 2000) 。不可否 认，在 过去 20 年，中国 发生了翻天覆地1 作者是香港中文大学政治与行政系副教授。近著有：中国：不平衡发展的政治经济学、 多元与统一：第三部门国际比较研究、 分权 的底限、 挑战市场神话。本文原系英文，中文由清华大学公共管理学院博士生周绍杰译出。2的变化。但以“放权让利”为思路的早期改革也导致了国家汲取能力的急剧下降 (Wang & Hu，2001)。为了扭转这个危险的势头，中国政府在 1994 年用“分税制” 代替了“分灶吃饭”的财政体制。分税制成功地阻止了国家汲取

4、能力 进一不下滑，但在提高汲取能力方面效果却还不太显著。中国有可能在不太长的时间里将国家汲取能力提高到世界平均水平之上吗？ 政府如何才能达到这个目标？本文试图从侧面回答这两个问题。它对第一个问题的回答是完全肯定的。至于第二个问题，答案也很简单：温故方能知新。学习外国经验是必要的，但我们自己以往的经验更加宝贵。这篇文章回顾了我们共和国历史上一个重要的历史时期：19491953 年。这段时期尽管时间很短，但共产党新政权却能大幅度提高国家的汲取能力，堪称人间奇迹。帝制时代的中国，国家财政规模仅是整个国家经济的一个很小的部分，政府收入从来没有超过 GDP 的 4（Perkins， 1967：47892

5、）。即使清王朝倒台以后，政府所汲取的国民收入份额仍然很小。19161928 年期间，中国就根本谈不上国家财政系统。北京政权的维持主要靠各种国内外的贷款（Young， 1971：111）。1928 年，国民党取得了政权， 传统的征税方法和汲取水平显然不能应付各种新挑战。尽管南京政府煞费苦心地进行了财政体制转型，然而，国家汲取国民收入的份额仅有少量的增长 2。1936 年可能是国民党政府最好的一年了，但是整个政府预算也不过只有 GDP 的 8.8（汪之庸，1952 ：11516）3。然而，1949 年共产党取得政权 后，新政权预算收入占国民收入的比例就达到了史无前例的水平。如图 1 所示， 195

6、0 年， 这是中华人民共和国建立的第一个年头，政府收入对国民收入的比例就已经接近 16。三年后， 这个比例超过了2 关于这一时期财政改革的进一步论述，见 Young（1971）。Young 在 1929 年1947 年任国民党政府的财政顾问。3 这是一个最高的估计。Thomas Rawski（1989）估计，在 30 年代早期，中央、各省以及地方政府税收总计大约仅占中国当时总产出的 57。Arthur Young（1971：1023）的估计更低：“公共部门的份额很小，大约仅占 GDP 的 5。 ”330。新中国预算收入相对于国民收入的高比例不仅体现在历史的比较上，同时也体现在与同期其它国家的比

7、较上。在表 1 所列出了 11 个国家，它们的人均收入在 50 年代与中国的人均收入相当，但公共部门的规模却远远落在当时的中国后面。4表 1 50 年代发展中国家的国家汲取能力国家 税收收入占国民收入的份额（）中国，1950 年 15.8中国，1951 年 25.1中国，1952 年 29.5中国，1953 年 30.1阿富汗 5缅甸 19柬埔寨 12埃塞俄比亚 5印度 10印度呢西亚 13利比里亚 16尼日利亚 11巴基斯坦 10苏丹 12泰国 12来源：财政部（1985：15，152）； Lardy（1978：41）。图 1：政府收入占国民收入的比例（1950 年1983 年）政 府 收

8、入 占 国 民 收 入 的 比 例 （ ）05101520253035404550YR1950YR1952YR1954YR1956YR1958YR1960YR1962YR1964YR1966YR1968YR1970YR1972YR1974YR1976YR1978YR1980YR1982来源：财政部（1985：152153）。回想起来，如果共产党没有充足的收入流作保证，新建立起来的中华人民共和国可能就无法控制通货膨胀，巩固政 权，担 负起抗美援朝 战争的成本，把 经济恢复到战5前水平，以及为预定要进行的社会主义改造奠定基础。新政权是如何取得以往那些政权无法取得的这些成就呢？这个问题是相当地错综复

9、杂，这 是因为，1953 年以前中 华人民共和国还没有大 规模把工业和商业转为国家或集体所有制。从理论上说，中央计划经济有助于汲取税收，这是因为，国家需要监控的仅是那些数量较少的大型经济实体，而且公司归国家所有或受国家控制，管理人员也是由国家任命的。但是在 1949 年1953 年，中 华人民共和国的中央 计划经济羽翼尚未丰满。私 营部门尽管在相 对规模上不断收缩，但是仍旧占据了当时国民经济的很大一部分。成千上万的私营公司以及上百万的手工 业者和店主仍旧从事商业活动。事实上，1955 年至 1957 年的社会主 义改造运动并没有使国家财政收入增加很多。这从图一看得很清除，从 1953 年直到

10、1978 年改革开始，国家财政收入占 GDP 的份额一直在 30到 35之间波动，并没有大大超 过 1953 年所达到的水平（财政部，1987：15，152，156）。因此，社会主义工商业的改造不能解释中华人民共和国的汲取能力的增强，因 为在此之前，政府的汲取能力已经发生了巨大的 变化。这篇文章将讨论新政权是怎样取得以往政权以及第三世界那些与之相类似的国家所没有取得的成就。我将着重分析中国中部最大的城市-武汉在 1949 年1953 年这一时期的历史情况，这一时 期也是中华人民共和国国家建设的关键时期。如果武汉财政收入提高的基本机制也适用于其它地方的话，这个案例研究也将有助于解释中华人民共和国

11、资源汲取的一般性问题。首先，我提出关于分析加 强汲取能力制度条件的理论框架。然后，我将阐述这些年里 预算收入的主要来源以及新政 权所面临的各种约束。文章的最后两部分，我将讨论 国家确保收税者和纳税者服从纳税所凭借的手段。6解释框架有关国家汲取能力的文献汗牛充栋，但其关注的重点是国家已经取得的汲取水平，而很少关注国家从社会汲取资源的机制 4。归根结底，政治系统的汲取能力取决于该体系能否建立一套关于向社会征税的合理机制。以下几个方面对于加强税收的汲取能力是非常重要的：税收规则明确，并被毫不 动摇得以贯彻；收税者得到合理地配置、训练、组织并且能够依法办事；纳税人可以明确地被认定，并且登记在册，他们的

12、收入状况也可以得到充分的审计；其它政府部门在执行税收条例时与征税主管部门能够充分保持合作；税款得以征集；对违规者进行适当的惩罚（Surrey，1958）。然而，为了做到这一切，政府必须具有一定自主性，使其官 员不被特殊利益集团俘虏，从而保持政府行为的一致性。纳 税者的服从（ taxpayer compliance）说到底，政府汲取能力取决于它在多大程度上获得了纳税者的服从。如果纳税者都照章办事，政府便能获得充足的收入。如果 偷税漏税普遍，那么政府就不可能有钱应付其基本支出。不管纳税者对政府的一般态度如何，纳税者服从一直是国家税收的一个重要问题。当然，如果公民认为他们的政府具有合法性，征税就相

13、对容易（Webber 和Wildavsky，1986：33）。但是，合法性不能解决免费搭车（free-rider）问题。一个人尽管他在政治上支持政权，但是仍有可能 为了获得收益而不愿付出任何成本（Levi，1988：4850）。在受到人民广泛地拥护下，共产党取得了政权， 这对它寻求公民的合作较为有利。在相同条件情况下，这种普遍的政治支持使新政 权能以较低的成本获得了纳税者服从。4 见 Kugler et al. (1983)，Kugler & Komke（1986），Snider（1988），以及 Arbetman & Kugler（1997）。7然而，这并不能完全消除纳税者偷逃税款的动机。

14、为了尽可能扩大财政收入，新政 权不得不寻求各种手段以减少税收流失以及避税行为，这和其它时期的中国政府，以及其它国家的政府所必须做的并没有什么区别。纳税者自愿服从通常是难以实现的，因此国家必须通过设立监测以及执行机制来获得纳税者服从。监控系统 （monitoring system）是必要的，这是因为纳税者对他们的经济条件有隐瞒以及给出虚假信息的倾向。获得纳税者服从，监控系统必须具有以下三方面的功能。首先，它应当能够 确定哪些人负有纳税 义务。确 认潜在纳税者是有效税收管理的第一步。其次，监控系 统应当有能力获得用以 评价纳税者能够负担的信息。利用这种信息国家就能确定每个纳税者应该为财政收入提供的

15、税金。第三， 监控系统应当有能力查出不遵守纳税规定的情况。国家应当有能力确定哪些人遵守了纳税义务以及哪些人没有遵守纳税义务。否则， 诚实的纳税者可能会 觉得他们被“ 耍”了，被耍的感觉会使他们对纳税感到不满，并且很可能因此而加入偷漏税的行列。换句话说，效率低下的监控系统不仅纵容了不诚实的纳税者逃税，同时还可能使本来诚实的纳税者重新考虑是否应该守法 5。然而，仅有监控系统并不能确保纳税人服从纳税。 总存在一些人，如果没有 强制他们就不会照章纳税。因此， 对纳 税者的监控系统必须 配合以执行系统。如果没有 惩罚，违法纳税规定行为的纳税者将对其他人起到“示范效 应” ，进而可能导致更大范围的偷逃税款

16、行为。要想使纳税者遵从税法，国家必 须使遵守税法的行 为相对于不遵守税法的行为更具有吸引力。只有 纳税者认为他们的逃税行为可能被抓住并且会受到惩罚时才会产生震慑作用。进一步地 讲，只有当逃税成本足够高，逃税 动机才可能被有效抑制 6。那么，多么 严厉的惩罚才算是足 够严厉呢？这 个问题只有在实践中才能找到答案。5 Witte & Woobury（1983）发现逃税行为未被查处概率高是造成逃税行为增加的最重要因素。6 这基于如下假设：纳税人是理性人，他 们计算效用最大化的思路是比较两个变量，一是被 查处的概率8很明显，如果对逃税的惩罚只是只是收取税款的利息或给一点微不足道的罚款，震慑作用会较小。

17、公众必须了解逃税行为可能带来的严重后果。对逃税者采取包括处于没收财产或监禁这类惩罚也许是必要的，不这样做，就难以产生强烈的震慑作用（Gordon，1990）。不管怎么说，如果纳税者不履行纳税义务、低报应税收入、不及时纳税，或者更一般地说拒绝与国家税收征管当局合作，他们必须受到惩罚。 执行机制必须使对逃税、欠税以及其它不遵守税法行为的惩罚可信。建立和运作监控机制和执行机制是必须的，但是它们也有成本。如果促使纳税者遵守税法的成本太高，达到了比多收税款还高的地步，那么，国家进一步加强税收监控和执行就毫无意义了。从国家制度建 设者（state builders）的观点看，理想的均衡点是国家进一步加强征

18、税力度所获得的边际收入等于边际成本（Gordon， 1990）。当然，精确地找到这样一个均衡点是不太可能的。实际上，在面临这些客观约束时，政策制定者经常是采取次优的制度与手段来监控和执行税收系统。在下面的论述中，我们也可以看到 50 年代早期共产党政府也采取了这种策略。上面的讨论是假定了国家有加强税法的愿望。实际上，情况并非一直如此。在很多发展中国家，国家汲取能力低下的原因是税收负担往往加在了那些收入低下的群体上，而富人对政府的影响如此之大以至于政府不得不使税法在一定程度上屈从于他们的利益，或者对他们的偷逃税行 为视而不见。因此，政府的相对自主就成为建设国家高水平汲取能力的先决条件。没有相对于

19、占统治地位的社会阶级以及高度组织起来的政治团体的自主性，政府就不可能形成自己的偏好，更 谈不上确定自己的行动方案了。国民党政府就缺乏这样的自主性。尽管国民党政府知道增加政府财政收入的途径，但是它从来就没有真正地把它们付诸实施，这是因为，根据 Arthur Young 的观点（当时与逃税款的钱的乘积，一是可能的 罚金。9他是国民党政府政权的顾问和支持者）， “全国和各省的 统治精英们（地主，商人和军阀)”根本就不希望国家汲取能力得以提高（Young，1970：117）。然而，到了 50 年代初，战争和革命破坏了旧中国的社会结构，以至于不存在任何一个社会集团可以挑战新政权。新政权可以使用任何它所认

20、为有效手段来达到自己的目的。事实上，正如下面所论述的那样，武汉税收当局可以相对较小地代价克服社会阻力，迫使纳税者照章纳税。收税者的服从（ tax collector compliance）当然，政府要依靠收税者来监控纳税者的行为以及执行税法。然而，收税者可能不愿意或者没有能力完全地为国家利益服务。为了确保税收的监控系统和执行系统是有效的，政府就必须确保收税者是称 职的，廉 洁的。 7收税者首先必须学会如何监控纳税人的行为。由于纳税者总是试图最小化它们的纳税义务，他 们往往通过隐 匿他们资产情况来达到逃税目的。如果收税人不能充分了解他们应税资产情况，这种逃税行 为就得逞了。当 纳 税人的资产具有

21、流动性或者会随时间变化（例如，间接税），即使最有 经验的收税者也很 难查处逃税行为。而无能的收税者充其量也只能收取应收税款的一部分。即使收税者业务能力很强，他们也可能会不严格执行使国家税收最大化的税法。当纳税者发现收税者具有很强的监控能力时，为了能够最小化他们的纳税义务，他们可能会通过行贿手段来促使收税者对他们税收进行较低水平的评估。另一方面，如果能够增加自身收入而不带任何损失，收税者可能会接受贿赂或者盗用税金。在这样的情况下，税收舞弊案件就很难被认定，逃税行 为可能也因此而泛 滥起来。 结果，政府税收收入就有可能大量流失。当腐败行为盛行，常 规的反逃税策略（降低税率、增强监管、7 一个最近的

22、反例是广东一些税务机关和税务官与商家合谋骗取出口退税，造成国家损失税金数十亿元。 见联合早报2001 年 8 月 6 日引述中国青年报的报道。10提高惩罚力度）将变得无效（Chu， 1990）。那么，防止这种税收流失最好手段是反腐败（Shu，1992）。国家采取措施使税法得到执行不仅要从单个的收税者入手，也要从整个收税机构入手。这 些机构通常被假定是中央决策制定者的工具，没有自身的利益或偏好。 这些机构的使命就是动员税收收入以服从中央当局的领导。但是，随着时间的推移， 这些机构可能会逐渐发展出自我认同，追求自身利益，即使 这些利益与国家整体利益背道而驰也在所不惜。自我利益的膨胀可能会促使这些机

23、构截取部分以国家名义征得的税款。当每一个收税机构都在为自身利益努力控制更多资源的时候，国家有效的汲取能力就逐渐受到弱化。因此，为了最大化地控制所汲取的 资源，国家必 须具有或者不断保持国家机构的凝聚力。正如国民党政府顾问 Arthur Young 所观察的那样，尽管在中日战争（1937 年前）爆发前，国民党政府对其行政系 统的改进付出了一定的努力，但是“ 几乎没有取得什么成效，各种有关改革的计划不 过是些废纸而已”（Young，1971：159）。尽管国民党政府当时也有部分人忠诚地为政府工作，但是大部分官 员都利用他们的地位来提高个人收入 8。当时，腐 败不仅盛行于单个的收税者之 间，政府甚至允许税收机构对老百姓进行超越税法规定的“ 压榨”，从而导致了“官员贪污盛行” （Young，1971：13）。腐 败与超越法律的征税行为的结合致使逃税行为更为猖獗。与之形成鲜明对比的是，50 年代初，共 产党政府以“ 清正廉洁”著称于世。因此，由于腐败而导致的财政收入流失急剧地减少。此外，新建立起的国家机构 还比较年轻，它们尚没有强大到形成自身政策偏好的地步。这样，有利于中央政府把大部分财政收入集中到她的手中，并且根据中央计划进行协调分配。8 用 Young（1971：160）自己的话说， “相当多的官员利用他们的官职谋求个人利益，有时方式比较微妙，有时则肆无忌惮。