1、对城镇化过程中的耕地保护问题研究摘要：城镇化建设与耕地保护之间存在一定的矛盾,问题的关键在于如何处理城镇发展与耕地保护之间的关系,找到城镇化发展与耕地变动的规律,提出城镇化过程中耕地保护的相应措施,坚持在保护中发展、以发展促保护,进而实现城镇化发展与耕地保护双赢。由于城市化进程的不断加快,给我国的耕地保护工作带来许多新问题,通过分析耕地存在问题之因,探索耕地保护之策,促进社会稳定发展。 关键词 耕地保护;城市化;耕地 中图分类号：F301.21 文献标识码： A 十八大报告提出要加快城镇化进程,逐步提高城镇化水平。但人口多,人均耕地少,人地之间矛盾突出,是我国的基本国情。城镇化的过程中必然会大
2、量占用农村土地,特别是耕地。不可否认城镇化是最能节约土地的土地利用方式,但是在我国城镇化的进程中却存在着很多浪费土地的现象,建设与吃饭都是关系到我国国民经济的稳定发展和社会稳定的大问题。 一、城镇化的基本内涵 城镇化概念最初定义：城市中心对农村腹地影响的传播过程；全社会逐步接受城市文化的过程；人口集中的过程，包括集中点的增加和每个集中点的扩大：城市人口与全社会人口比例的提高过程。 由于城镇化研究的科学性、系统性和城镇化过程本身的复杂性，迄今为止“城镇化”仍是一个尚待深入研究的概念，不同学科或很多学者都从自己的侧面来定义城镇化。经济学家、社会学家、人类学家、生态学家、城市学家从各自的研究领域和研
3、究对象给予定义，同一学科的不同学者对城镇化的定义也不尽相同。城镇化是衡量一个国家社会经济发展水平的重要标志。城镇化最本质的特点：使乡 村拥有与城市一样的设施和条件，也就是使农村的基础设施、社会设施建设与城市标准相同，使农民的生活与城市人口没有多少差别。城镇化过程是一种影响极为深广的社会经济变化的过程。它既有人口和非农业活动向城镇的转型、集中、 强化和分异，以及城镇景观的地域推进等人们看得见的实体变化过程，也包括了城市的经济、社会、技术等变革在城镇等级体系中的扩散并进入乡村地区，甚至包含城市文化、生活方式、价值观念等向乡村地域扩散的较为抽象的精神上的变化过程。前者是直接的城镇化过程，后者是间接的
4、城镇化过程。 二、我国城镇化过程中的土地利用现状 土地不仅是农业生产的基本要素,也是城市发展和房地产业发展的基础,我国的土地资源正面临着十分严峻的处境,这直接关系到农业的发展和城镇化的进程。 农村人口进入城镇,必然带来城镇基础设施建设、住房等一系列用地问题,因此城镇化必然要占用土地。但是,从理论上讲,城镇是较农业用地更为集约的土地利用形式。农村人口进入城镇,如果说能够顺利将农村的居住建设用地置换出来,应该说城镇化非但不会增加建设用地规模,相反还会节约用地。众所周知,城市的首要特征是密集性,城市规模越大,人口密度越高,单位土地的人口和产出密度也越高,对土地的利用自然就越节约。城镇化是加强了土地利
5、用的集约化程度,节约了土地。如果按 50 年内净增 5.51 亿城镇人口,每个城镇人口将节约建设用地 70 平方米计算,这 5.51 亿城镇人口将节约近 6000 万亩建设用地。也就是说,在合理利用土地的前提下,城镇化将在解决城镇建设用地的同时,节约出近 6000 万亩耕地。但问题的关键是在现行制度下,尽管大批农民进入城镇,但农村的建设用地却并没有置换出来,这不是城镇化本身的问题,而是由土地制度存在的缺陷造成的。 三、城镇化过程中存在的一些问题 1、城市规模盲目扩张造成不合理占用土地。近年来,在城市建设中出现了一种贪大求洋的不良倾向。导致城市不合理地“摊大饼”外延式扩张,造成了土地资源的浪费。
6、为了提高城市化水平,显示政绩,一些地方通过行政区划调整大范围地将农村整块整块地转为城市用地,大量的农用地、耕地也随之变为建设用地。同时,多数领导尚未认识到人多地少的严峻形势,“地大物博”的影响仍停留在许多人的思想中,一些地方政府大搞形象工程,大中小城市争相建设大型广场,也占用了不少的土地。 2、小城镇用地存在着严重的不经济现象。目前,我国小城镇建设中无序扩张、用地结构不合理、土地粗放经营、利用效率低下问题非常严重。具体表现在以下几个方面:(1)缺乏规划,盲目扩大用地规模。由于占地容易,很多小城镇缺乏约束、盲目发展、随意建设。城镇布局分散,用地结构不合理,造成土地资源的浪费。(2)平面扩展,缺乏
7、立体规划。小城镇“摊煎饼”式的向外扩展和“沿路爬”的“马路经济”现象严重,很少利用地下空间和地上空间。(3)大量土地被闲置。大面积的土地利用率低,有些甚至荒芜废弃,还有些是废弃的工矿用地,还有就是在新开发的镇区常常出现“征而不用，多征少用”等粗放用地现象。 3、农民建房占用不少耕地。 改革开放以来,农村经济有了长足的进步,农民的收入增加了,随之而来的是大多数富裕起来的农民把修房盖房作为投资的重点,各地农村掀起了持续多年的建房热潮。但是,由于缺乏统一的建设规划及政府的有效引导,土地管理部门又监管不严,许多农村呈现出居民点向公路两侧和村外围发展,路边店随处可见,而且宅基地的占地面积不断扩大,大量占
8、用耕地。 四、完善耕地保护的对策，实现城镇建设和耕地保护的双赢局面 1、改革现行土地管理体制,巩固完善城乡地政的统一管理,强化纵向监督机制。 当前,要进一步强化中央和省级政府的用地计划调配权,确保国家宏观调控措施落到实处。同时要强化土地执法监督机制,土地监察体制改革要先行一步,有步骤地试行市对市辖区、县对镇的双重领导、垂直管理体制。继续探索和完善土地与司法的监督机制和有效性。在机构建设方面,重点要加强乡镇基层管理机构建设,解决编制问题,纳入政府序列,稳定干部队伍。 2、加强土地利用计划管理,控制土地利用总量。要从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度,加强建设项目用地的预审管理,凡是不符合土
9、地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目,不得通过预审。加强村镇建设用地的管理,鼓励农村建设用地整理,把城镇建设用地的增加和农村建设用地的减少挂钩。采取严格保护基本农田的措施,基本农田是确保国家粮食安全的基础,要把基本农田落实到每一个农户和地块,切实保护耕地,禁止以任何名义占用基本农田从事房地产开发。 3、积极发挥中央政府和地方政府“有形手”的作用 统筹协调保护耕地与建设用地之间的矛盾,需要积极发挥政府/有形手 0 的作用,而不能单纯依靠市场手段来调节。但是,由于所处管理位置上的差异等各种原因,中央政府和地方政府有着不同的态度。中央政府更多关注的是带有全局性、战略性的宏观目标,如耕地保
10、有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等;而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标,如工业发展、城镇建设、土地资产性收益等。在处理保护耕地和建设用地的关系问题上,中央政府和地方政府的优先目标不可能完全一致,分级管理体制也很难保障地方政府自觉地按照国家有关法律法规和土地利用总体规划的要求管理土地。在分级管理体制下,地方政府为了追求本地区的率先发展和“以地生财”及其“政绩”,以各种形式变相规避上级政府的规划管制、计划控制和审批管理,违法违规批地,圈占并低价向市场供应土地,致使大量土地被乱占滥用和闲置浪费,造成土地市场的秩序混乱。特别是,在征地中,以低价征收农民的土地,造成许多农民失地、失
11、业、失去生活保障。实行省以下土地垂直管理,目的是要强化中央和省级政府的宏观调控能力,保障国家土地资源利用的全局性、战略性目标能够得到落实。 4、改革征地制度,完善征地程序 我国耕地本不富余,但很多地方不能很好处理城镇化进程与粮食生产的矛盾,挤占了不少耕地。近年随着征地规模不断扩大,征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大。全国开发区规划面积已达 3.5万平方公里,圈占的耕地有 43%闲置。二是农民权益得不到保障。一些地方甚至把农民的土地作为生财之道,违法违规征地时有发生。因征地问题引发的纠纷甚至群体性事件,已成为影响社会稳定的一个因素。这些问题暴露出我国现行征地制度方面的缺陷。因此,党的十六届三中全会明确提出,要按照保护农民权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序。一要强化土地利用规划约束和用途管制;二要严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地;三要严格控制征地规模;四要改进土地征用补偿方式。 参考文献： 1、宋丹丹。粮食安全的耕地保障检讨及近期耕地调控思路。经济地理,2012(5) 2、李亚林。中国城镇化过程中土地利用问题研究。中国农业出版社,2013 3、刘友兆。城市化发展与耕地变动的关系研究.经济纵横,2013(1)
