1、论我国公益诉讼的法律衔接摘 要 新修订的消费者权益保护法对我国公益诉讼制度的发展完善具有深远意义，其不仅在一定程度上解决了有关消费者侵害公益诉讼主体资格的长期争论，也昭示了立法机关对公益诉讼的一种立法倾向即通过在实体法中规定具体条款来弥补程序法中的制度缺失。由此及彼，可以想见我国的环境公益诉讼制度未来也必将在相关的实体法律中得到体现，有关诉讼主体资格、救济方式等等集中争议的问题也将会得到法律解答。立法机关这一高屋建瓴、循序渐进的立法模式令人赞叹，但另一方面，环境公益诉讼制度如何与实体法进行衔接才能达到体系化效果仍然是一个让人深思的问题。本文即从这一立意出发，探讨环境公益诉讼制度的实体法、部门法
2、选择以及具体条款的设计，以期对我国的公益诉讼制度有所增益。 关键词 公益诉讼 消费者权益保护法 环境保护法修正案 作者简介：苏钊琦，海南大学法学院诉讼法专业硕士研究生。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）04-113-02 一、我国公益诉讼制度的困境与出路 我国于 2012 年修订的新民事诉讼法涉及多处修改，其中关于公益诉讼的规定让人眼前一亮，该法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”这是我国首次将公益诉讼制度引入法律领域，其不仅标志着一种新的诉讼制度的建立，
3、同时也促进了我国社会主义法律体系的不断发展完善。 但作为一项新制度，公益诉讼甫一面世便在学界引起了诸多争议，伴随着条文而起的关于诉讼主体资格、客体范围、救济方式等争论持久不息。由于理论上长期无法达成一致，直接导致相关司法实践陷于停滞，公益诉讼制度遭遇寒流?。更甚者，自民事诉讼法修订以后，之前在全国各地一度蓬勃发展的带有公益性质的诉讼竟全然无踪，在一年多的时间内不曾有任何公益诉讼案件见报。人们不禁怀疑：公益诉讼到底是推动了法治的进步还是终结了公益诉讼？ 在 2013 年全国民事诉讼法年会上，与会的专家学者在分析相关数据资料后总结到：围绕公益诉讼制度的争议主要还是集中在诉讼主体资格等方面，但根据我
4、国实际情况，想要一步到位解决这些问题是不可能的，公益诉讼制度短期内仍无法达到立法目标，其发挥作用需要以相关司法实践与立法的完善作为基础?。换言之，公益诉讼制度的构建必须得到民事诉讼法之外其他相应的部门法、实体法的支持，才能形成体系化效果，才能达到立法初衷。 张卫平教授认为：“民诉法第五十五条应当被看作是一条原则性条款，其将环境污染和侵害消费者权益这两个领域的社会公共利益的纠纷列入公益诉讼的范畴，意味着其他法律不可以将这两类公益纠纷排除在外，但并不意味着其他法律不能将这两类之外的其他公益纠纷纳入公益诉讼的客观范围。在制度规制上，环境保护法领域和消费者权益保护法领域完全可以独立的设置相应的公益诉讼
5、制度。 ”?这一理念很好地反映在了新修订的消费者权益保护法之中。 二、 消费者权益保护法对公益诉讼影响 2013 年 10 月修订的消费者权益保护法第 47 条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。 ”这是自公益诉讼入律以来首次有条文明确列举了诉讼主体，规定了省级以上的消费者协会可以代表消费者提起公益诉讼。新消法的这一规定的影响是深远的： 第一，彰显了立法机关对于公益诉讼的基本态度，即在实体法中规定有关公益诉讼的具体条款，包括规定诉讼主体、客体范围、救济方式等，通过实体法与程序法的衔接来完善我国的公益诉讼制度。
6、第二，揭示了公益诉讼制度中“有关组织”的准入标准。首先，公益诉讼的性质决定了原告必须具备完全诉讼行为能力并且能代表多数人的利益；其次，公益诉讼的复杂性也要求原告拥有较多的财力与物力，才能保证最大限度地反映公共利益的诉求；最后，原告还应当具有相当的社会权威，由此作为支撑才能取信于公众，取信于公共利益?。消费者协会是由国务院批准成立的，对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会团体，其具有较高的社会地位和社会公信力，属于一种半官方半民间的组织，因此法律赋予其公益诉讼的原告资格具有非常的合理性和一定的必然性。 第三，明确了法律规定的“机关”和“有关组织”的立法界限。新消法作为部门法，仅
7、对有关消费者权益的公益诉讼进行规定，含有非常明显的立法意图：其一，作为民诉法第五十五条明文规定的另一种公益诉讼行为环境污染公益诉讼，将由环境保护法 、 海洋环境保护法等相关的环保法规来进行规定。我国正在进行第三次审议的环境保护法（草案） 中已经包含了将中华环保联合会选定为环境公益诉讼中“有关组织”的条款，这与赋予消费者协会原告资格的理念同出一辙；其二，公益诉讼中法律规定的“机关”的作用将很有可能被弱化，这基于两方面的原因，一者社会组织将在未来的公益诉讼中扮演主要角色，这不仅有利于社会组织的专业化升级，同时也有力于司法的去行政化。二者行政机关将更多地在公益诉讼中担负起监督与二次救济的职能，这一模
8、式不仅让公益诉讼救济机制形成了分工明确、层次鲜明的体系，最大限度地保证了公益诉讼制度的效能，同时也更加契合民事诉讼的基本理念。 虽然目前还未到新消费者权益保护法正式施行之日，但其中公益诉讼的条款已经深入人心。北京市消协近日表示，在 3 月 15 日新消法施行之后，将适时对一些烟草企业提起公益诉讼，其称国内烟草企业在香烟包装上，国内国外采用双重标准，涉嫌侵害不特定多数消费者的安全权和知情权，这很可能是新法颁布之后我国第一个消协公益诉讼案件。北京消协某负责人表示：新消法赋予消费者组织公益诉权，对消费者而言降低了维权成本，更加有利于维权，而对于经营者来说，组织提起诉讼，更具有威慑性，也能有效遏制企业
9、的侵权行为。 可以看到，在消费者权益保护法颁布前后，我国公益诉讼的发展态势有了翻天覆地的变化，这主要得益于立法机关在法律中明确了消费者公益诉讼的主体资格、客体范围、救济方式等诉讼要件，使维权有法可依。这对于在环境公益诉讼中的相关立法选择有着极大的启示意义。 三、环境公益诉讼的法律衔接 我国环境公益诉讼的发展经历了一个非常曲折的过程，多数学者认为，环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼?，这一观点表明自然人是拥有公益诉讼诉权的。 在 2012 年新民事诉讼法
10、颁布以前，有关环境公益方面的诉讼开展得如火如荼。2004 年，河北省晋州市人民法院成立了专门的环保法庭。2007 年 11 月 20 日，贵州省贵阳市中级人民法院成立了环保审判庭，负责环境保护案件的二审以及按规定应当由贵阳中院一审涉及环境保护的相关案件，同时对环境保护法庭进行工作指导。2008 年 5 月，江苏省无锡市中级人民法院成立了环保审判厅。2008 年 12 月 11 日云南省昆明市中级人民法院成立了环保法庭。这些新成立的环境法庭，大都宣布要受理环境公益诉讼。到 2009 年 9 月，仅云南省就设立了 6 个环保法庭。到2010 年 6 月 30 日，我国已有 7 个中级人民法院设立了
11、环保审判庭，在基层法院中已设立 13 个环保法庭、18 个环保合议庭、6 个环保巡回法庭。司法实践在一定程度上对我国的立法形成了倒逼机制。面对蓬勃发展起来的环境公益诉讼，立法机关选择了更加稳妥、循序渐进的立法模式，而民诉法第五十五条明确将公民排除在诉讼主体之外也使得公益诉讼制度重新陷入了争议。 环境公益诉讼作为公益诉讼的一大客体，其重要性在当下社会不言而喻，在经历了长期的重度雾霾之后，我国治理环境污染的决心越发坚定，制定一部行之有效的环境保护法律成为全社会的共同心声，而新环境保护法在修订过程中三易其稿也更突出了这一点。 虽然我国的新环境保护法仍在修订之中，但不可否认的是，其必定会在我国环境公益
12、诉讼制度中扮演重要角色。修正案第二稿中明确规定了“第四十八条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。 ”同消费者协会一样，中华环保联合会（以下简称中环联）是经中华人民共和国国务院批准，民政部注册，环保部主管的非营利性的、全国性的社会组织，其宗旨是围绕可持续发展战略，发挥政府与社会之间的桥梁和纽带作用，促进中国环境事业发展，推动全人类环境事业的进步。可以说，中环联完全符合公益诉讼中“有关组织”的标准，其被赋予环境公益诉讼的原告资格也十分能体现立法标准的同一性。因此我们完全有理由相信在未来颁布的新环保法中会有环境
13、公益诉讼制度的相关规定。 除此之外，由近及远，我们可以想见环境公益诉讼制度必将在其他相关的实体法律中得到体现，如海洋环境保护法 、 水污染防治法 、大气污染防治法等等。 立法机关对于公益诉讼的立法选择有其深意，选择更加稳妥的法律完善机制在一定程度上是符合我国国情的。但就另一方面来说，我国的社会环境现状、司法现状亟需更加明确的法律法规来指引公益诉讼的实践。相信在法律修订过程中，公益诉讼相关的诉讼要件都会一一得到完善，程序法与实体法将得到更紧密的衔接，公益诉讼将会发挥其应有的作用。 注释： ?王硕.环境公益诉讼缘何门庭冷落.人民政协报.2013 年 6 月 20 日.第 C01 版. ?2013 年民事诉讼法学会年报.2013 年版. ?张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究.清华法学.2013（4）. ?颜运秋、余彦.公益诉讼司法解释的建议及理由.法学杂志.2013（7）. ?蔡守秋.结合案例看环境公益诉讼的特点与识别标准.中国环境法治.第1 期. ?别涛.环境公益诉讼立法的新起点.法学评论.2013（1）.
