1、论我国环保公益诉讼制度的构建【摘要】环境公益诉讼制度是指公司、企业或其他组织及个人的违法行为使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能性时，允许公民或团体为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度。经十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议的中华人民共和国环境保护法修正案（草案） ，主要从修改总则，充分体现新时期对环境保护工作的指导思想、调整篇章结构，突出强调政府责任、监督和法律责任、完善环境管理基本制度，保护改善我国环境质量和生态环境、进一步明确企业责任，完善防治污染和其他公害的制度等四个方面进行了主要的修改。但是环保公益诉讼、排污许可、环境污染责任保险等却没有写入草案。本文通过对环境公益诉讼制度在国
2、外的实践情况研究，结合我国现阶段的法律现状，积极构建我国环境公益诉讼制度，以利于维护公共环境利益。 【关键词】环境；公共利益；诉讼制度；举证责任 在总体定位上，环保法应成为我国一项环境保护基本法。根据国外立法经验，只有环境保护基本法才能规定国家的环境管理责任、公民的基本环境权利。那么，草案就应该明确环境权概念，确立环境公益诉讼的制度，设置公民环境生存权，完善环境权益民事诉讼制度。 追溯到罗马法，古代法学家把法分为公法和私法，诉讼分为公诉和私诉。私诉即私人诉讼，旨为维护个人所有权益，仅特定的个人可以提起；公诉即公益诉讼，旨为保护社会公共利益，除法律特别规定外，凡市民均可提起。那么，所谓的公益诉讼
3、便是指法律规定的主体，对侵犯社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法进行审理的活动。 一、国外环境公益诉讼的实践 随着现代的不断发展，许多国家已经在立法和实践中规定和采用了环境公益诉讼制度。英美法系中，美国法律规定：只要某人能说明，他明权使用或享受某些自然光源或他本人的生计依赖于这些资源，尽管资源的所有权不属于他，他也不是某一污染行为的直接受害人，但可以“保护公共利益”为由而向污染者起诉。英国在污染控制法中规定：对于公害，任何人均可以起诉。环境保护法第 34 条明确规定：任何根据本法对有害环境的活动提出诉讼请求的，有权向该活动已经发生地法院提起诉讼。此外，在大陆法系，德国的团体诉讼制度、
4、日本的推选代表人制度均在环境公益诉讼制度的构建中起到了至关重要的作用。 二、我国环境公益诉讼制度的法律现状 （一）程序法角度 从程序法方面来看，我国诉讼仍采取私益诉讼的模式，即诉权的实质是对实体权利的司法请求权，起诉者无权对自身享有的实体权利以外的事项提起诉讼。在新修订的中华人民共和国民事诉讼法中，公益诉讼的适格主体改为“法律规定的机关和有关组织” ，公民被排除在主体之外，并且在有关组织的定义和范畴上仍然存在着许多争议。那么，当“公益诉讼”条款进入民诉法的同时，全国人大常委会会议审议的环保法修正案草案，并未将“环保公益诉讼”写入草案，其表述仍如现行环保法一样模糊：“一切单位和个人都有保护环境的
5、义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。 ”这个表述貌似所有人都有资格提起环境公益诉讼，实际上则不然。 “检举和控告”是一个宽泛的概念，类似于向公权力机关“报告” ，与上文中所提到的“诉权”根本不是一种性质。这便给环境公益的维护设置了障碍，传统的“本人直接受侵害”的诉讼资格已经无法满足涉及公共利益、扩散利益的环境侵害诉讼的需要。 （二）实体法角度 从实体法方面来看，相关的法律并没有对环境权加以规定。由于公民没有环境权，在诉讼中便没有诉权，无法通过诉讼途径使权利得到法律上的救济。在保护环境与资源方面，我国只突出强调政府在环保方面的职能及责任，只能依赖于政府的公权力来达到环境公益保
6、护的目的。在此次修订草案中，政府的责任再次被着重强调，增加规定了“环境保护目标责任制和考核评价制度” ，政府还应定期向人大报告环保工作。草案还完善了“法律责任”一章，重点补充了依法追究相关行政机关及其责任人和国家工作人员法律责任的规定。实际上，在众多环保部门工作者看来，做好环保工作，政府、企业、公众，三方缺一不可。环境保护绝不仅是政府的责任，而需要社会共同参与。参与权是公民环境权的重要内容，公众是环境保护的基本主体之一，应当享有全面参与环境保护的权利。而我国现行法律关于公众参与的规定主要局限于环境保护中的末端参与，这显然不能维护环境公众利益。 三、我国环境公益诉讼制度的构建 （一）扩大诉讼的原
7、告范围 在环境法领域，司法实践中，2008 年昆明中院扩大了环境公益诉讼主体，规定检察机关、环保行政执法机关、环保社团组织有权提起环境公益诉讼；2012 年中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂环境污染案，法院认同了社会组织作为环境诉讼原告的主体资格。然而，环境作为一种公共财富，其污染和破坏必然损害每一个社会成员的利益。在一定意义上，社会每个成员作为公共利益的代表能够更好的维护和实现公共利益。在各国的环保法中都将公众参与作为了一项基本原则。尽管我国也有相关规定，但公众作为环境保护的主体地位并没有得到法律上的认可。对于损害环境公共利益的行为，社会公众所享有的只是“控告和检举”并没有直接起诉
8、的权利。由于缺少有效的法律手段，公众在环境保护中的作用难以得到充分发挥，这在一定程度上影响了公众参与环境保护的积极性，也是此次草案遇冷的原因之一。为此，环境公益诉讼的原告范围应扩大到检察机关、环保行政机关、环保组织和任何公民个体。 （二）坚持举证责任倒置 举证责任的分配，直接关系到当事人诉讼的成败，也是环境公益诉讼中的原告在起诉是着重考虑的一个问题。民事诉讼中的一般举证责任规则是“谁主张，谁举证” ，但我国对公众因环境污染纠纷提起的诉讼实行举证责任倒置明确作出规定。因为，在环境公益诉讼案件中，作为原告，由于缺乏收集证剧的技术手段、危害的复杂性、水平的限制等原因，在许多情况下不可能对某些事实进行
9、举证。因此，实行举证责任倒置，使公众的汉化版责任得到减轻，有利于公众为了维护公共环境利益向法院提起公益诉讼。 （三）改善诉讼费用的承担 我国目前的诉讼费用承担方式为由原告方预付，判决生效后由败诉方承担。但在环境公益诉讼中，由于涉及到运用技术手段的鉴定等，费用相当大，非一般公众所能承担。而且，公民提起环境公益诉讼的目的是为了维护公共利益，受益人往往是不特定的多数人或整个社会，如果由原告独自承担诉讼费用就显失公平，甚至打击公民提起公益诉讼的积极性。因此，应该将公民的环境公益诉讼纳入不预交案件受理费范围，以保证公民不因负担诉讼费用有困难，而放弃对环境的保护。检察院在提起环境公益诉讼时，可由国家财政支
10、出必要的诉讼费用。 （四）提高公民环境素质 公民的对环境和环境保护的认识水平与程度是环保事业的基础和先决条件。任何国家的环保事业如果没有公众的参与和支持是不可能取得成功的。对此，必须加强环境教育，加大环境信息宣传力度，鼓励和推动公民广泛参与到环境保护中。只有公民的环境素质提高了，自觉地维护环境，正确并合理地运用自己的权利，才能实现建立环境公益诉讼制度的目的。 四、结语 随着环境问题的日益严重，环境公益诉讼作为解决环境纠纷的途径，必将发挥更重要的作用。而我国环境公益诉讼制度的构建从理论到实践还需要一个漫长的努力过程。因此，应从立法上明确主体权利，吸取国外先进经验，各级建立环境公益诉讼，更好地维护环境公共利益。 参考文献： 1田波.我国环境公益诉讼制度的构建J.天府新论，2007，S2：265. 2王太高.论行政公益诉讼J，法学研究，2002，5. 3吕忠梅.环境法新视野M，中国政法大学出版社，2000. 作者简介： 魏晨雪，女，辽宁凌源人，蒙古族，中南财经政法大学 2010 级本科生。
