1、1从农村土地流转制度改革看小产权房【摘要】小产权房问题存在已久，从法律意义上讲，小产权房是没有产权的，不受法律保护的，究求产生根源是由于我国二元结构土地制度缺陷造成的。本文通过我国四次较大规模的土地改革运动，分析小产权房产生原因，并对小产权房治理工作提出建议。 【关键词】土地改革 流转制度 小产权房 随着十八届三中全会的落幕，国家治理各方面的相关政策陆续出台，“小产权房”话题再度升温，这一历史遗留问题重新进入公众视野。 “小产权房”最早产生于什么时候，无从追寻，但“小产权”的产生与我国特定时期的土地制度是关联的。上世纪八九十年代，跟随改革开放步伐，房改开始，具有“中国特色”的“小产权房”悄然产
2、生并发展着。从1999 年至今，尽管国家不断制定禁止“小产权房”的相关规定和措施，但由于整治力度不大，整治难点较多，导致“小产权房”愈演愈烈，成为了国家治理的一个难题。 一、土地改革下的小产权房 建国至今，我国先后进行了四次较大规模的土地改革运动。1950 年，党中央明确规定了土地改革总路线和总政策，依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤的有分别的消灭封建剥削制度，发展农业生产。土地改革内容是没收地主土地分配给农民，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。同年 6 月颁布的中华人民共和国土地改革法2建立农民土地私有制，这一时期，农民不仅获得土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和
3、出租” 。此法的颁布赋予了农民对土地流转的权利。但当时处于建国初期，生产力低下，农民对经济的发展无论意识和知识上都相对落后，土地私有制与当时的经济发展水平和生产力是不相适应的。 于是在 1955 年，新中国通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社活动，逐步将农民土地私有制转变为以生产队为基础的集体所有制，标志着我国社会主义土地公有制的建立。这一改变，将农民的土地产权弱化，土地逐步归集体所有，农民对土地不再享有自由经营、买卖和出租的流转方式，农村土地也无法进行流转。 1983 年，国家实行家庭联产承包责任制，完成了中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两全分离模式的转变，高度集中的
4、土地所有权分化出了集体土地所有权、土地使用权、土地经营权等权利。这种模式在集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地产生的收益分配关系进行了调整。这一时期，农村土地的流转又开始松动萌芽。这一时期并在之后的很长时间内，国家对土地制度并没有较大的改革。在改革开放进程中，当时我国经济复苏，发展速度迅猛，伴随着房改政策住房商品化的改革，房地产开发在经济特区特别成功，为国家经济发展起了很大的推动作用。但也是从这一时期，由于房地产急剧的快速增长，房地产市场在个别地区开始呈现混乱局面，大量土地被开发、浪费，土地市场出现了较为明显的泡沫，政府调控失灵。出现混乱局面的原因从根本上还是追溯到土地制度，
5、由于当时对土地的3流转、土地的使用没有明确的政策法规，借着政策倾斜，恶性发展一度无法控制。小产权房此时已经开始存在，但在 1999 年以前，城镇居民是可以在集体土地上购买和建造房屋的，这时的小产权房实际上是合法的。1999 年修订的土地管理法对农村土地使用权的自由流转进行了限制， “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设” ，尽管在特殊情形上给予了法律许可，但从实际操作层面上看，是无法公开进行转让的，所以可以看出此时我国法律对农村集体建设用地的流转是持否定态度的。小产权房也由于其用途性质被定义为非法了。2005 年，广东省政府率先改革，出台办法，明确集体建设用地使用权可
6、以上市流转。这一地方性改革，对我国农村土地流转制度进行了突破创新，农村土地使用权流转开始市场化。此时国家对小产权房的态度既不纵容也不严厉打击，小产权房正如火如荼的发展着。广东省政府的创新改革，对小产权房持有者的侥幸心理一定程度上起了安慰作用，也增强了其赌政策的决心。但这些持有者并不清楚，小产权房本身是违法的，国家对违法的行为任何时候都不会姑息纵容的。 十八届山中全会明确指出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、建立城乡统一的建设用地市场。会议后相关部门将土地管理法修改提上日程，国土资源部政策法规司司长王守智对媒体表示，将继续配合有关部门加快推进土地管理法修改，统筹推进征地制度改革与集体建设
7、用地使用权流转，以及土地产权、规划、审批、监管等相关土4地管理配套制度建设研究，为立法打牢理论实践基础。 ”尽管小产权房已被定性为非法，但新土地管理法的修改，一是可以从根源杜绝小产权房，二也为小产权房的治理途径提供了法律依据。 二、小产权房治理建议 对小产权房的治理应采取平等原则，兼顾效率和公平的统一。 一要从根源上杜绝新建小产权房产生。国家应尽快对相关法律制度作调整，以适应社会经济发展，使小产权房不再因为制度缺陷而身份尴尬。 二要分类处理。大量小产权房已售，并且居民已入住。不能采取大量拆除或者没收的形式，这不仅会造成经济损失，也给社会安定造成不稳定因素。应基于法律允许和现实情况基础上，对符合
8、城乡建设、土地利用规划、未占用耕地的小产权房，研究政策，通过补缴土地出让金等方式，逐步将其合法化。 三是可将部分小产权房纳入住房保障体系。小产权房和保障性住房的持有主体很大一部分是重叠的，即中低收入住房困难家庭。将小产权房纳入住房保障体系，可以缓解政府财政压力，也不乏是处理已建已售小产权房一个途径。 参考文献： 1刘凯.二元结构凸显小产权风险J. 新西部，2009， （8）. 2张娜.小产权房引发的土地制度思考J.合作经济与科技，2011， （9）. 3刘敬爱.小产权房转为保障性住房的驱动因素分析J.工程管理5学报，2012， （2）. 4曾宪来，柯乃靖.小产权房治理对策探析J.百家讲坛，2013， （1）.
