1、1关于建立中国特色横向转移支付制度的探讨【摘要】在分析我国政府转移支付制度现状的基础上，借鉴德国横向政府转移支付制度，就建立中国特色的横向转移支付制度提出了政策建议。 【关键词】横向转移支付，中国特色 一、我国政府转移支付制度的现状 横向财政转移支付制度是各级政府间的财政再分配活动，通过富裕地区对贫困地区的资金转移来弥补贫困地区的财政缺口，从而实现地区间财政均衡。我国现行转移支付制度是单一的纵向转移支付体系，政府间正式的横向转移支付制度尚未真正建立，但具有横向转移支付性质的“对口支援”早已存在。它是在中央政府的鼓励和安排之下，各省、地区之间出现的一种非公式化、非法制化的转移支付。从 1979
2、年中央做出加速边疆地区和少数民族地区建设的决定以来，省际间的对口支援活动在全国范围内蓬勃开展，目前“对口支援”现象仍然在我国现实存在。例如 2008 年汶川特大地震后的灾后重建工作，除了中央直接支持外，还采取各省对口支援一个县的办法帮助灾后重建。 二、国外政府转移支付的比较分析 世界上实行分税制的国家普遍实行政府转移支付制度，其中包括以美国为代表的“纵向转移支付”为主的政府转移支付制度，以德国为代表的“横向转移支付”为主的政府转移支付制度。 2（一）美国的政府转移支付制度。美国实行的是自上而下的政府间转移支付制度，分为三种形式：具体规定用途的转移支付、宽范围的转移支付和一般目的的转移支付。前两
3、种形式为有条件的转移支付，主要投向环境保护、能源、交通、卫生、教育等项目。一般目的的转移支付则是根据具体公式，在各州和地方政府之间分配一部分联邦财政收入。所有的州和地方都有资格得到这种转移支付资金，并且可以按照自己的意图支配和使用。 （二）德国的政府转移支付制度。德国实行的是均等化的转移支付制度，包括联邦对州、州对地方的纵向补助和州与州之间的横向补助。其转移支付体系包括三个部分：税收分享、标准化转移支付和联邦政府的补充拨款。联邦政府在实行州之间的均衡后，进行补充拨款，对仍低于财政能力的州发放专项拨款或补充贷款，用于地区投资，再次平衡地区差异。德国的横向转移支付基金由两部分构成，一是增值税由州分
4、享部分的 1/4，二是财政较富裕的州按照统一标准计算结果拨给穷州的补助金。 三、建立中国特色横向转移支付制度框架的依据及思路 （一）建立横向财政转移支付制度的依据 1.横向转移支付是实现公共服务均等化的基本途径和要求。在现阶段，生产力发展水平和对效率的需求决定了还不能将公共财政能力或公共服务水平均等化作为现实目标，而应把均等化目标落实为至少具备基本公共服务供给的目标层次上，以保障各地以及各级政府至少提供最低标准的公共服务。 32.我国中央政府财力比较紧张，单纯依靠中央财政的纵向转移支付来平衡地区间的财政差额，会加剧中央财政的财力紧张状况；横向转移支付作为补充，既可以均衡地区间的财力，又可以减轻
5、中央财政的负担。3.地区财力差异很大，发达地区具有横向转移支付的能力。受自然、历史、现实条件所限，各地区财力极不均衡且差额较大，富裕地区有能力向贫困地区转移财力。 4.在我国实行横向转移支付具有一定的基础。我国过去各地区之间的人才、物力方面的交流，对受灾地区的支援等实质是横向转移支付，并取得了一定成效。这表明在我国实行地区间的财政横向转移支付是完全有可能的。 （二）建立中国特色横向转移支付制度框架的思路 1.循序渐进。多年来，我国实行单一的纵向转移支付制度，改革必然涉及到一部分地区的利益，因此可采取循序渐进的办法，逐步分阶段、分层次和分步骤地建立横向转移支付制度。 2.建立纵向为主、横向为辅的
6、转移支付制度。我国是单一制政治体制国家，中央必须保证足够的财力和宏观调控的主动权；在短期内可进行横向转移的试点实践，最终过渡到纵向为主、横向为辅的转移支付制度。 3.转移支付应达的目标。横向转移支付是对各地区进行初步平衡，在横向转移支付的基础之上，中央政府再进行纵向转移支付。 四、建立中国特色横向财政转移支付的措施 4（一）我国横向财政转移支付方案设想 1.我国特色的横向转移支付的内容。中国特色的横向财政转移支付架构体系应该包括生态补偿、基本公共服务均等化、区域共同开发、灾害及突发事故救助、民族团结和特殊文化保护五大体系内容。 2.横向财政转移支付的资金规模和结构。财政转移支付规模和总量的大小
7、，既取决于地区间经济发展、均衡程度和财政调控力度，同时与财政体制密切相关。横向财政转移支付规模和资金额度的确定，应根据区域间财政经济不平衡的程度，并于现行的财政体制和宏观调控目标相适应。 3.横向财政转移支付的运作管理。可建立一个专门的委员会，隶属于全国人大常委会，负责横向转移支付的执行和检查；或是在财政系统设置“转移支付管理局” ，负责实施纵向和横向的转移支付事宜，接受人大常委会和人大财经委的监管。转移支付基金应由相关地方政府共同推动，并采取市场化运作基金的方式，可根据当地人口、GDP 总值、财政规模等因素综合确定一个拨付比例。 4.横向财政转移支付的计算方法。应根据均等化的原则，按照人均相
8、关因素进行分配，其分配额度与财政公共服务需求成正比，与财政收入能力成反比。省际之间的横向转移支付，根据各省的人口及财力之和来确定“全国财力人均值” （县际之间转移支付为全省财力人均值） ，并以此为标准来核算各地区实际人均财力水平。 （二）相关制度的配套改革 1.界定横向转移支付和纵向转移支付作用边界。横向财政转移支付5在整个财政转移支付体系中处于从属和补充地位。 2.做好财政基础数据库建设，实现数据和信息的标准化和规范化，实现财政信息化建设的精细管理。 3.加强横向财政转移支付制度的法制化建设。 参考文献： 1伍文中.构建有中国特色的横向财政转移支付制度框架J.财政研究，2012（1）. 2姚原.关于我国建立横向转移支付制度的探讨J.财会研究，2010（9）. 3张谋贵.建立横向转移支付制度探讨J.财政研究，2009（7）.
