1、1地方雷人法规僵尸条文频现记者采访发现，由于立法论证不充分、执法监督不严格、市民法律意识不足等原因，一些地方性法规、规章在现实中难以执行，甚至成为有名无实的“僵尸条文” ，不仅未能实现惠及民生、服务百姓的初衷，也造成了立法资源的浪费，更伤害了法律的严肃性和立法尊严。 “拍脑袋”立法 今年 9 月 1 日起施行的深圳市公共厕所管理办法规定，对“在便器外便溺”等不文明使用公共厕所的行为处以 100 元罚款。这一被网友戏称为“尿歪罚款”的规定，因其不可操作引发了网友各种调侃讽刺“该在便池装电子监视器取证，还是取号方便、对号查验？” “是不是要再招一批公务员专门监管处罚公厕尿歪？” 实际上，这类“注定
2、无法施行”的“空头规定”并非个案。2012 年，北京市出台北京市主要行业公厕管理服务工作标准 ，要求公共厕所苍蝇数不得多于 2 只，遭到公众的批评。 近年，北京还出台过购买刀具“实名制”规定，要求购买刀具需要登记身份信息，引起争议。今年 7 月 22 日，北京市西城区马连道家乐福超市发生一起持刀伤人事件，造成一死三伤，有关部门事后要求超市禁止出售刀具，招致质疑。 除了“雷人” ，一些地方性法规、规章在实践中碍于执行力度不够，处罚往往流于形式，变成了形同虚设的“僵尸条文” 。近期，广州市法学2会对近年来广州市颁布的地方性法规的落实情况进行了调研。调研发现，备受争议的广州市控制吸烟条例从 2010
3、 年 9 月 1 日起正式施行以来，15 个管理部门只开出 19 张罚单。而广州市城管委 12319 投诉服务专线一年内接到的控烟投诉就有 1000 多宗。 一些多年前出台的地方性法规，由于只颁布不执行、只印发不宣传，已逐渐被人遗忘。出租车司机可拒载醉酒者和精神病患者，公共汽车、电车车内温度高于 26 摄氏度时必须开启空调设施降低温度等，因未开足通道而造成其他通道车辆堵塞的公路收费站，应当免费放行并开足通道许多市民和司机表示，对这些法规条文闻所未闻。 受访专家认为，一些地方把法律当作工具和政绩，在立项之初就没有进行充分论证，仅因为领导意志、社会影响、完成指标就匆忙立法，没有充分考虑执行问题，结
4、果导致立法项目出台后无人响应，执法机关难于执行，有的规定甚至成为公众“笑料” 。 执法“成本高”导致“落地难” 记者采访发现，除了立法与执法的“脱节” ，执法成本高、执法力量不足、多头执法等原因，也使得一些法规“落地难” 。 首先是处罚成本高、执法成本大。今年 5 月，北京市交管部门按照公安部统一部署，开展对行人、非机动车“中国式过马路”交通违法行为的集中整治。但几个月过去，乱穿马路等现象又有所抬头，交管部门的整治力度比几个月前也有所降低。 北京朝阳交通支队民警曹佳君说：“处罚一起机动车违法，几分钟就可以，但处罚一起行人违法，平均要半个小时，往往是民警这边处罚3着，那边继续闯红灯。有说没看到红
5、灯的，有说在老家都这么走的，还有的张嘴就骂，让民警有本事管管别堵车 ”。 其次是执法队伍严重不足。许多城市都出台了养犬的相关管理规定，但在执行中遭遇难题。北京某位一线民警告诉记者，例如相关规定要求犬主及时处理犬的排泄物，否则要处以罚款。 “但大部分犬主没有这个意识，社区里犬的排泄物随处可见。对于这种行为，很难抓现行 ，没有犬主会承认自己的犬随地便溺接受罚款。 ” 根据 2009 年 7 月 1 日起施行的广州市养犬管理条例 ，公安机关对违规养犬人的处罚程序如下：把违规养犬人和犬只带回派出所、做笔录和取证、举行听证、申请法院强制执行一套程序走下来至少两周，出动十几个民警。而一般情况下，每个社区只
6、有 13 名民警，要负责辖区联防队伍管理，处理居民求助和所有突发治安事件，根本顾不上违法养犬这样的“小事” 。 此外，一些法律法规因涉及多头管理、联合执法，在实践中导致落地难。全国人大代表、广东国鼎律师事务所律师朱列玉举例说，广州市控烟条例涉及的管理部门多达 15 个。不同场所的控烟由不同部门管理，商场由工商部门管理，餐饮场所由食品药品部门管，文化娱乐场所由文化部门管，但一个庞大综合商城中有餐馆、商店、文娱场所，还有封闭的公共空间。旅馆控烟由旅游部门管理，许多旅馆同时又经营餐饮，管理主体太多，有时重叠有时空白，最终成了“谁都管、谁都不管”的局面。 此外，规定模糊、先天不足、缺乏配套制度，也导致
7、了地方法规执4行难。2007 年施行的重庆市高温天气劳动保护办法规定，用人单位经采取降温措施不能使工作场所温度低于 37的，应当停止工作。同时又规定，劳动者在 37以上（包括 37）的高温天气下工作，用人单位除向劳动者全额支付工资外，还应根据高温天气程度，向劳动者发放每天 5 至 20 元不等的高温补贴。 全国人大代表、律师陈舒认为：“高温法的规定多处含糊不清，没配套措施很难实现。比如，相关规定有没有写入劳动合同，延误工期怎么算，高温补贴怎样发，都需要具体可操作的支撑。 ” “一些地方法规就是领导拍脑袋的决定，然后就束之高阁，从来不用。 ”全国政协委员、律师朱征夫说，这样的法规会给市民造成一种
8、错觉，认为没必要遵守。就像在马路上开车，有电子眼的地方多数人都会规规矩矩，监控不到的地方就变成了“野马” 。 避免浪费立法资源 陈舒律师认为，控烟条例、养犬条例、 “常回家看看”等都属于倡导性的法律法规，为利益受损的权利人提高了法律保障。比如“常回家看看”把对老人的“精神赡养”纳入到立法中来，实际上是一种进步。虽然不见得能够马上“落地” ，但随着后续法律法规的出台和公共服务的提升，都有望实现，只是需要一个循序渐进的过程。对于这些法律法规，公众的着眼点不应只落在执行上，而是要看到，它们给一部分人提供了主张自己权利的空间和依据。 一些地方法规执行难的问题已经引起了相关部门的注意。近日，广东省人大常
9、委会针对立法论证、立法公开、立法听证和立法咨询专家、5立法评估等方面出台五项工作规定。根据规定，以往的立项前论证将扩展为立法全过程论证。立法规划将面向群众公开，形式包括网络公开、公民旁听、问卷调查、网上民意调查和委托社会组织、专家学者或企业征求各方意见。 受访专家认为，地方要摒弃过往“快比慢好” 、 “全比缺好” 、 “多比少好”的立法观念，立法前进行充分细致的调研，客观评估法规制定的必要性和可行性，避免实施效果不好，浪费立法资源。同时，地方立法机关要把科学立法与民主立法相结合，让更多群众参与其中，充分反映社会不同群体的需求。 一些人大代表反映，有些项目因为种种原因难以在上半年如期上报，只能下
10、半年扎堆上会，从而出现了人大常委会审议法规上半年“等米下锅” ，下半年集中“打老虎”的非正常现象，草案“扎堆”难以保证每部法规的质量。 对此，朱列玉律师建议，地方人大在立法时必须严把“入门关” ，做到立法过程透明化，积极听取群众意见。地方立法应注重制度条文设计的可操作性，对一些指导性条款予以细化。立法上应明确建立责任制度及奖惩制度，运行后及时开展立法评估，对实际操作中的问题进行及时修正，避免法律丧失权威性。 鉴于目前政府法制机构进行监督检查的方式局限于听汇报、看资料、看现场、综合评议等，对行政执法的监督力度欠缺。专家建议，强化执法监督，引入第三方评价和意见，变“附属监督”为独立监督，增强监督的公信力和威慑力。 6此外，还需加强普法宣传，增强公民法律意识。专家提出，法律法规与民众利益息息相关，相关部门应加强普法宣传，培养市民崇尚法律、敬畏法律的意识，开展市民与执法部门的互动，宣传道德法规的精神，在中小学教材中增设法律教育的内容。 （据?望 ）
