1、助推公共服务市场机制创新的当代探索摘要：目前我国在公共服务市场化改革中取得了一定的进展，但由于认识、经验和条件的限制，以及市场化中“信念结构”和“经验知识”间存在的明显差异，引起了人们对市场化的质疑。因此，本文把市场化的利弊共存的信念建立在系统的经验知识之上，以英国政府刚刚正式发布的政府白皮书开放的公共服务为切入点，研究和探讨服务提供和服务生产的区别、克服“供给方缺陷”和“需求方缺陷”两个维度的约束，推进政府机构改革，推进公共服务的绩效化、市场化、社会化与地方化，以求政府和市场机制之间的完美结合。 关键词：公共服务 权力下放 多元化治理 公平性 20 世纪 80 年代以来，西方各国都面临这样一
2、个共同的矛盾：一方面是政府财政压力、政府提供服务的低效率和垄断性，另一方面是公众不允许政府放弃过多的公共服务。处在全球化进程中的中国也不例外。改革开放以来，我国政府在管理水平和公共服务的供给水平都有显著的提升。但由于我国长期实行高度集中的计划经济体制 ，形成了“全能主义政府” 、 “无限政府”的管理模式，政府既当裁判员，又当运动员，使得公共服务的水平质量不够高 ，服务职能不到位，提供机制单一。在全面深化改革的新阶段，我国政府职能转变应继续以强化公共服务职能为重点，创新公共服务提供机制，从而不断提高政府公共服务的能力和水平。一、引言：开放的公共服务白皮书 2011 年 7 月 11 日，英国政府
3、正式发布了开放的公共服务白皮书，明确指出：高质量的公共服务是每个人享有的权利。白皮书规划了英国政府将如何改进公共服务。通过将选择与控制权赋予人民和社区邻里，从而使公共服务更好地呼应人民的需求。 白皮书开篇直述了公共服务开放的原因，并提出了具有实践意义的五大关键原则，对实现公共服务现代化和开放化的具体操作提供了理论基础、指明了方向。文中将公共服务分为：个体自我服务、社区服务和委托服务三类，在五大关键性原则的指导下，针对不同类型的服务，初步构建了实施的制度和措施框架，并就具体实施中可能出现的一些问题向社会广泛征询意见和建议。这一问道旨在构建和完善具有竞争性的、多元化的公共服务提供机制。这不仅有利于
4、服务效率的提高，使公民每一分钱发挥最大效用，而且有利于扩大民主参与和增强政府回应性。 书中就改进公共服务的五大关键原则，对我国强化公共服务职能有极大的借鉴意义。其一，选择。在任何可能的公共服务领域增加选择，增强人们对所享受服务的直接控制。其二，放权。权力应该下放到适合的地方一级，将社区预算下放给更多的地方政府。其三，多元化。更广泛的提供方，包括公共部门，志愿部门和私有部门。其四，公平性。确保人们公平地享受到公共服务。其五，责任。公共服务应当对使用者及纳税人负责。这五大关键原则既是理论上的核心精神，又是操作层面上的核心指南。它将公共服务的使用者、提供者和安排者三方全部纳入到体制中，将利益相关者整
5、合并纳入体系中，不再忽略公共服务的真实受益者，赋予公民在更多领域的选择权和控制权，并采取切实可行的措施予以保护；从下放权利的政治层面、预算的经济层面和公平性、责任性的社会层面论述了英国开放公共服务的改革路径及保障措施。 文中还着重强调了慈善组织或社会企业在公共服务提供中的作用，极力倡导政府为慈善组织和社会企业提供更多的帮助，让他们参与到公共服务竞标中。旨在构建“小政府，大社会” ，为此政府必须培养和支持一种新的志愿服务、博爱和社会行动的文化； 政府必须摆脱浪费资金、破坏社会风气的官僚作风；需要创建魅力社区，让社区和公民更多的主宰自己的命运。 二、我国公共服务市场化现状 近年来伴随市场化的发展，
6、以及国际惯例和国际市场体制的影响，我国公共服务在理论层面和实务层面都有了新的发展，即公共服务的市场化探索。市场机制的引入，使政府不再是公共服务供给体制的单一提供者，使我国落后的公共服务在质与量上取得了明显的突破。 在看到我国公共服务改革取得的进步和成效的同时，我们也应看到公共服务市场化中暴露出的一些问题和缺陷，如部分公共服务质量并未提高、甚至出现的反复的现象、政府在某些项目管制过多过滥、合同承包伴随的丑闻和腐败问题、公平性损失及社会责任的缺失等。公共服务市场化改革中出现了各种问题，但我们必须肯定的是：市场化的方向并没有错，市场化改革中的很多问题都是操作层面上的，通过制度的完善是可以解决的。 三
7、、启示及建议 在对英国政府开放的公共服务白皮书的解读和分析之后，结合我国当前国情和公共服务市场化的现状，为加强政府公共服务市场化职能，需坚持推进公共服务的绩效化、市场化、社会化和地方化。具体措施如下： 第一，打破“政府唱戏，群众看戏”的模式。 1.政府角色。 有关公共服务改革的判断标准，应该是公民是否实现了其根本利益，享受到了更好、更多的公共服务。而市场经济体制进一步发展的今天，要想更好的满足公民对公共服务的诉求，就需要对政府角色重新定位。具体是中央政府继续下放权力，将不适合自己直接管辖的公共服务下放到地方政府，充分发挥中央和地方政府的两个积极性；政府应该在任何可能的公共服务领域增加选择，向社
8、会组织、私营部门和志愿组织等开放更多的服务领域，支持公民自身参与到社会治理中，增强人们对所享受服务的直接控制。 2.公民角色。 公民是公共服务的消费者，也应该是公共服务的提供者和参与者。公民参与未必必然产生更有效的结果，但我们可以将公民参与理解为一种持续的社会建设和社会改进理念，在此过程中，可以发现公民的利益和需求表达，为公共服务解决“提供什么” 、 “提供多少”的问题提供依据。同时，在参与过程中，引导公民正确表达其偏好，促进公民意识和素质的提高，加强公民与政府和社会组织的相互妥协和合作。 第二，提供方式的选择取决于官僚制成本和交易成本的对比。 理论上公共服务的提供中政府角色的界定是这二个成本
9、收益的权衡过程，而不再是过去简单的政府成本收益分析。 “当安排者和生产者二者合一时，官僚制成本产生了，即维持和管理层级系统的成本。当安排者和生产者不同时，交易成本就产生了，即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得。 作为公共服务的决策者和安排着，政府需要努力做一个精明买主，知道自己想要买什么、从哪里购买、到底买到了什么。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。 第三，确立以预算为后盾的权力下放的改革思路。 实践中，政府对于自己与社会组织的合作往往持谨慎态度。计划经济体制下形成的公共服务模式是公共财政
10、资金从公共部门到公共部门，资金的使用权始终掌握在政府手中。如果公共服务的提供者不再是政府本身，那么公共服务的资金使用权就应该由公共部门流向非公共部门。当前，我国政府对这一方式很不信任，加上我国目前对非公共部门使用公共资金的监督体制不够健全和完善，由社会组织使用公共资金生产公共服务，存在很大的限制和约束。 为了提高公共服务的质量和效率，最大限度的提高公共服务的满意度，政府需要调整与非公共部门之间这种不信任态势，采取相应措施，建立政府和非公共部门间的信任资本。同时，健全对社会组织的监督机制，确保社会组织对公共资金的使用权，使社会组织成为政府公共服务的合作伙伴，共同解决公共问题。 第四，构建协同治理
11、体系。 公共服务的转移必须要有一定的社会组织力量为依托，其发展效果同样也取决于社会组织的能力，培育社会自治力量的协同治理组织，正好为公共服务供给机制市场化提供了多元化主体。促使政府公共管理职能向社会组织的转移。因此，政府要有意识地培育一些社会中间组织，提高整个社会的组织化程度，扩大社会的自我管理，增强社会组织提供公共服务的能力和水平。其次，政府要树立平等观念。政府也是社会中的一个组织，应该注重与其它社会主体的协同合作，并促进各主体间协同合作。 第五，完善服务领域各方的责任关系。 “责任”是公共服务提供的核心概念，是参与方之间普遍存在的关系。在公共服务市场化改革的实践中，我们需注意明确和加强以下
12、责任机制。 1.强化政府的管理和监督责任 。 在公共服务市场化职能中，政府主要是制定服务政策，确定服务项目的内容和标准，主要职责是财政责任和评估监督责任；即政府“掌舵”而不是“划桨” ，制定公共服务政策，而不必从事直接生产来提供服务，旨在提升政府的回应强度、保证政策的有效实施、增加人们的满意度和监督服务生产者的行为，对没有达到服务标准的生产者给予惩罚。 2.公共服务应该对使用者及纳税人负责。 公共服务市场化，并不等同于政府责任的市场化，是服务提供机制的市场化，即在政府承担基本责任的前提下，推行公共服务提供过程的市场化，通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。因此，我国在公共服务市场化过
13、程中，应加强政府的责任感和服务意识，增加公民对公共服务的选择权和直接控制权。公共服务应该对使用者及纳税人负责，从而使公民更好地监督政府，增强政府的回应性。 我国公共服务市场化取向的改革中出现的问题很多是操作层面的问题，这些问题通过各种制度安排和完善，是可以解决的。所以当前我们需要继续打破政府垄断和政府直接生产是最佳模式的神话；鼓励和支持私营部门、志愿组织和非营利组织提供公共服务，形成多元化供给机制；利用法律和政策来规范政府、社会组织和公民间的责任关系、服务关系；改革公共财政体制，让非公共部门掌握提供公共服务的公共资金，使下放的权力真正得一下放，从而推进基础公共服务的市场化和均等化，促进公共服务
14、的绩效化、市场化、社会化和地方化。 参考文献： 1Open Public Services White Paper，Published by HM Government。开放的公共服务.英国政府白皮书http：www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence 2唐纳德.凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场.M.北京大学出版社. 3句华.公共服务中的市场机制：理论、方式与技术.M. 北京大学出版社. 4王浦劬.政府想社会组织购买公共服务研究. M.北京大学出版社. 5周志忍.民营化与公私部门的伙伴关系.M. 人民大学出版社. 6世界银行：2004 年世界发展报告：让服务惠及穷人 ，中国财政经济出版社 2004 年版 7井敏.构建服务型政府理论与实践.北京大学出版社. 8刘文俭.“民营化不等于私有化”.中国改革.1997 年第 12 期. 9冯云廷.公共设施与服务的供给：民营化及其有效边界. 东北财经大学学报.2000 年第一期. 脚注： 项目来源：2011 年西南政法大学研究生科研创新计划资助项目。 王浦劬：政府想社会组织购买公共服务研究.北京大学出版社.第 32 页 王浦劬：政府想社会组织购买公共服务研究.北京大学出版社.第 42 页
