1、1浅谈财政分权对地方政府基础设施建设的影响【摘要】自 2003 年国家进行宏观调控以来，基础设施投资在中国经济增长中的作用日益突出，地方政府也因此加大了在基础设施上的投资力度，基础设施建设已成为地区经济发展的基础性产业。本文以 1994年财政分权为背景来探讨财政分权对地方基础设施建设的影响。 【关键词】财政分权 基础设施 地方政府 经济影响 一、财政分权和基础设施的概念 财政分权是指中央政府给予地方政府一定的财政收支权，包括税收权和支出责任范围的确定以及允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。其中，地方政府自主权的界定是财政分权的核心，通常采用地方财政收入、地方财政支出、子级政府支出与中央政
2、府支出之比、自治权指标和支出收入指标等指标来衡量财政分权的程度。财政分权的目的是中央政府将财政控制权下放给地方政府，借助地方政府在资源配置上的信息优势可以更好地提供各种公共物品和服务以满足本地需求，有助于提高地方经济效率。财政分权的意义不仅在于提高资源配置效率，还在于通过行为约束为地方政府间提供一种权力制衡机制和手段。基础设施是社会健康运行和人类正常生活所必备的条件，也是一种资本形式，在改善经济生产能力方面起到中心作用，为社会生产和居民生活提供公共产品和公共服务的物质工程设施，是用于保障国家和地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。基础设施主要包括公共设施、公共工程及其2他交通设施，根据是否具
3、有竞争性和排他性为标准可划分为纯公共物品、准公共物品和纯私人物品，根据其功能和内容的不同可划分为生产类基础设施、教育类基础设施及服务类基础设施。基础设施投资指的是对于电力、煤气及水的生产供应，水利、环境和公共设施管理，交通运输仓储和邮电通信三类的投资。基础设施项目投资的特点：高成本、长期性、边际成本趋近于零、投资的不可逆性、发展的无限性 二、财政分权对地方财政的影响分析 分权对财政的影响可以从收入和支出两个角度来说明：就财政收入变化而言，从省、市、县、乡四级地方政府的收入来源结构看，越是基层政府，收入来源越分散，地方各级政府基本都缺乏稳定、大额的主体税种，这势必会影响到地方各级政府的支出行为，
4、尤其是在追求地方经济增长与基本公共产品供给之间的权衡。就财政支出变化而言，与分税制前相比，各级政府的财政收入比重发生了重大变化，但分税制改革后各级政府支出的比重并没有发生很大变化，依然承担着分税制前各项支出份额。在整个支出结构里，省以下政府支出负担最为沉重，支出责任在层层下移。在分税制改革后各级政府的支出余额均有大幅增加；对于基本建设项目，政府层级越低其项目占各级政府自身支出的比重也越低，越是基层政府，“吃饭财政“现象越严重，基层政府财力主要是用来维持地方政府正常运转。就财政收支的平衡性来看，分税制改革后我国纵向财政不平衡问题突出，其直接原因在于中央政府集中了大部分收入，其中大部分来源于地方政
5、府，但是在支出责任上并没有重新分配，地方政府仍然维持着原有的刚性增长的支出格局。另一方面，转移支付制度改3革滞后，地方政府的财政缺口无法得到有效弥补。 三、财政分权对地方政府行为的影响分析 财政分权对地方政府行为的影响主要表现在三个方面：首先，制度的激励与地方政府间的竞争。20 世纪 80 年代开始实施的领导干部的选拔和晋升标准改革促成了地方政府领导的晋升与地方经济发展绩效挂钩的事实。因此，地方官员基于对绩效的考虑是导致地方政府间竞争的原因之一。其次，地方保护主义行为呈现多样化趋势。通常来说，政府尤其是地方政府总会保护本地经济，一是通过产权，政府透过国有资本控制地方经济，这种控制本质上来说保护
6、了地方政府的税基；二是通过市场机制设置贸易壁垒，通常会采用行政或非行政手段对外来物资、劳动力及资本流动加以限制，控制本地市场的自由进入和退出。第三，腐败问题。导致官员腐败行为的影响因素是多方面的，而且财政分权对于腐败的产生也是多层次的。公共物品的投资与私人投资相比它的投资主体通常由政府扮演，对于私人企业承包一些大中型公共项目是非常盈利的，而当承包者想要获得建设项目时，需要与地方政府的合作，这样，私人与政府的接触过程就为寻租行为创造了条件。另一方面，地方政府的招商引资过程具有趋利性，有时还可能带有盲目性，一方面投资者乐观估计甚至夸大经济产出以争取投资优势，另一方面政府也乐于围绕 GDP 做文章，
7、“短平快“项目一直是地方政府的偏好；已有的研究表明气财政分权透过地方政府行为对地方政府公共投资的规模效率、结构效率和产出效率都存在影响。 四、财政分权与基础设施投资效率 4大型基础设施的投资建设和运营，通常人们认为最好选择集权的制度安排，因为这种安排与私人安排相比，能够获得更好的规模经济效应，并且能够一定程度遏制“搭便车“问题，因此集权下的投资建设成本和搭便车成本都会低于私人安排。大量实践表明，由集权的制度来安排基础设施投资建设，虽然在一定程度上实现了规模经济效应，同时也控制了搭便车问题，但是由于还存在其他成本，尤其是信息成本问题，集权制度安排下基础设施投资建设和运营并未实现人们预期的效果。于
8、是，人们在实践中便转向与之相反的选择，即分权制度的安排。通常集权的制度安排仅有一种，但是分权的形式可以灵活多样，不过无论如何分权都意味着对集权的放松；对于基础设施投资建设和投资效率而言，财政分权意味着放松了中央政府的财政控制权，并将一部分权利下放到地方政府。财政分权的实施使得地方政府与本地区有了更为密切的联系，无论是经济还是政治，地方官员对地方知识的了解逐渐加深，在基础设施投资建设领域自然会降低信息成本，对提高投资效率无疑是有正面影响的。综上所述，财政分权改革对于基础设施投资效率可能存在双重影响：腐败等负面因素造成的投资效率损失以及分权带来的投资效率优化。 参考文献： 1房志伟.财政分权对地方公共支出结构的影响及对策研究J.现代经济信息，2011. 2江依妮.中国式财政分权下的公共服务供给探析J.企业 经济，2011. 3梁媛.财政分权与经济增长J.特区经济，2006， （06）.
