1、1简论我国公共政策执行偏差与对策【摘 要】公共政策执行是政策系统中的关键环节，由于公共政策内容本身、执行人员、执行环境等多方因素的影响，使得目前政策偏差现象仍然较为普遍。本文在分析政策偏差及其原因的基础上，从政策内容、执行主体、监督机制等方面提出了纠正政策偏差的可操作性对策。 【关键词】公共政策；执行偏差；对策 一、公共政策执行概述 公共政策执行，是指公共政策主体为达到预定目标而制定计划，并将政策内容转变为现实，从而实现政策目标的过程，公共政策执行是实现政策目标的核心环节。在当前我国行政管理中，由于各种因素的影响，公共政策在执行中往往易产生偏差致使公共政策执行效果不容乐观，这不仅损害了公共政策
2、的权威性和严肃性，更阻碍了政府执行力的提升。因此，正确认识和分析影响公共政策执行的因素是提高执行效果的关键。二、公共政策执行偏差及其表现 公共政策一旦制定便进入执行阶段，事实上，目前我国公共政策在实际操作中困难重重， “执行梗阻” 、 “执行走样”等现象仍较为普遍，具体来讲，有以下几个方面：（1）象征性执行。象征性政策执行也称政策敷衍，指政策执行主体将执行活动停留在表面上，只注重政策宣传而未采取实际执行措施，部分政策执行者还未充分认识到政策执行的重要性，2仍热衷于政策形象工程，将政策内容中的实质性部分如组织安排、资金分配等相关规定束之高阁， “摆花架子”的现象比比皆是，这种取悦领导，欺骗群众的
3、形式主义不仅浪费有限的政策资源，更严重影响政策的最终实施效果。 （2）机械性执行。机械性执行也称政策照搬，指执行者在政策执行过程中对政策内容缺乏足够的理解，未考虑公共管理的客观环境对政策内容简单的复制。在执行公共政策时，不仅缺乏具体问题具体分析的态度，更不能将公共政策的原则性和因地制宜有机结合，将公共管理推入了“教条主义、本本主义”的泥坑。事实上，公共政策不仅注重其原则性、方向性，更强调灵活变通性，在面对公共事务时，如果一味的依葫芦画瓢、生搬硬套，无视新环境、新情况，公共政策的预期目标将难以得到贯彻落实。 （3）选择性执行。选择性执行表现为政策执行者在在政策执行过程中按照其主观意愿选择式地实施
4、政策，使得公共政策未得到完整的贯彻落实。任何一项公共政策都是一个整体，然而，相当一部分执行者缺乏全局意识，当政策执行涉及到自身偏好时筛选、过滤原本完整的公共政策，对其利益有益的加以放大，对其不利的则弃之不顾。公共管理失去了原有的统一性和实际意义，直接影响到最终的执行效力。 （4）附加性政策执行。附加性政策执行，即公共政策在执行过程中，被人为的扩大执行范围以及执行内容，执行力度和预期目标均超出了原有政策的要求，从而使原有的公共政策不能够有效执行到位，其实质是政策执行者在行政管理中为了追逐自身利益最大化，添加符合本地区的“土政策” 。这些不相关的附加政策往往缺乏足够的科学合理性，使完整的政策变得残
5、缺不全，公共政策的整体功能难以得到发挥，政策目3标的良好实现也大打折扣。 三、公共政策执行偏差的原因分析 在公共政策执行活动中往往会遇到政策主体、政策环境等不同问题的干扰，总的来说，影响公共政策有效执行的因素主要有：（1）公共政策自身的因素。公共政策的成功与否首先取决于政策本身的科学合理性，一项合理的政策应该建立在严谨的理论基础之上，如果政策目标缺乏明确的规划，表述模糊不清，不仅使得政策目标无法实现，更严重影响政策的公信力。目前，部分政策方针理论上可行实际却无法执行，执行内容不是建立在反复的调查研究之上，而是主观臆想的结果，长期以往更容易导致政策执行主体在判断上的失误。此外，由于我国政策执行部
6、门繁多，政策执行的一致性仍较为堪忧，由于不同政策主体对政策内容的认识差异，以致政策随意变通、朝令夕改的现象时有发生，使得政策过程脱离实际轨道。 （2）公共政策执行者的素质缺陷。任何一项公共政策的实施必须依赖于高素质的执行人员，政策人员的道德素质、知识能力直接关系到政策实行的最终效果。目前一些政策执行者政治素质不高，道德观念不强，执行力迟缓，在工作中常常以个人利益权衡政策执行，采取随意、消极的态度应对，对政策内容敷衍了事，使公共执行偏离了原本的精神实质。另一方面，部分执行人员平日缺乏主动学习新知识、新方法的意识，对公共政策的认识不深，理解不透彻，导致公共政策的失真失效。 （3）公共政策监督机制不
7、力。从表面上看，我国监督部门不少，监督人员众多，但结合政策监督实际情况而言，现有的监督机制还不健全，许多监督方式软弱无力，使得监督形式徒有虚名、大打折扣，4此外，各类监督体系、机构之间缺乏应有的沟通协调，致使监督机构权威无力，监督渠道堵塞。其次，在政策执行监督中，虽然我国已经初步建立人大监督、群众监督、舆论监督等执行监督体系，但这些监督多为事后监督，具有滞后性、弱化性，同时缺乏必要的制度保障，监督机制因而无法充分发挥其应有的作用。 四、公共政策偏差矫正的对策探讨 （1）提高政策质量，完善政策内容。公共政策反映了国家意志和民众意愿，公共政策只有体现民意、反映民情才能被社会公众所认同。因此，必须加
8、强政策本身的常态建设，切实提高政策质量，确保政策本身的科学性、合理性，使公共政策在严密的制度下形成，避免公共政策执行中的盲目性。因而，在政策制定阶段需采用科学的方法使之更具有明晰性、实用性，政府人员应积极开展调研并反复修改，在实施阶段，结合实际情况不断优化执行策略，对政策失灵进行有效的控制，减少政策执行的偏差。 （2）提高执行能力，加强队伍建设。公共政策执行是一项复杂的过程，其最终效果与执行者的素质密切相关，防止政策执行偏差，更需着力提高执行者的素质和能力，只有培养出高素质的政策执行队伍，才能使公共政策得以顺利执行。一是要提高执行人员政治素质和思想觉悟，强化其整体观念、法治观念，增强其道德意识
9、和自律精神，只有树立正确的价值理念，才能纠正政策失灵的现象。二是提高执行主体的专业知识和技能水平，通过不断完善公务员培训机制，建立一支德才兼备的人才队伍，并将这种培训制度与其奖惩、提拔等相挂钩，确保考评起到应有的效果。 （3）强化监督机制，健全行政问责制。科学的政策内容5是政策有效实施的前提，而有力的监督机制则是政策完善的保障，针对我国目前公共政策执行的现状，必须强化内外结合的政策执行监督机制。首先，要加强执行机构的内部监督，推行相互监督及上下级垂直监督体制，选拔任命独立的监督人员。其次，进一步完善外部监督制度，推行群众、新闻媒体对政策执行的公众监督，推广网络、电子政务等监督方式，鼓励民众献言
10、献策，确保外部监督体制的权威作用。最后，还应健全责任追究制度，完善的监督制度也未必能消除政策偏差的行为存在，因此，更需明确细化执行主体的职责范围，规范问责制度，增强执行者的责任意识和危机意识，提高政府执行力度。 （4）加强政策宣传力度，增强执行透明度。公共政策从制定到实施是一个复杂的系统过程，为了有效减少政策偏差的产生，必须完善公共政策传播机制。一是要提高政策过程中民众的参与程度，并使之有序化、常态化，加强公众参与机制，扩大决策的参与范围，加大电视、网络等舆论工具的宣传力度，利用新闻媒体及时对政策实施进程展开跟踪报道。二是完善民众参与及其意见表达渠道，执行者不仅需要完整地将政策信息传递给民众，还要全面获取民众的反馈意见，除国家规定的保密政策外，其他各项政策都应做好宣传解释工作，增加政策透明度，确保沟通的双向性，避免因信息阻碍而产生的政策失灵。 参 考 文 献 1陈振明.政策科学公共政策分析标准导论M.北京：中国人民大学出版社，2003 2张小进.公共政策制定的利益分析J.江西行政学院学报.62008（3） 3陈思思，靳文欣.媒体市民社会在影响公共政策议程中产生的问题及对策J.企业导报.2010（8）：36 4钱再见.论公共政策执行中的偏差行为J.2001（4） 5吕学新，杨芳.公共政策执行的影响因素分析J.2007（12）
