1、1论分类改革框架下的国有企业经营者选拔问题【摘 要】长期以来，我国国有企业经营者的选拔通常采用行政任命方式，其弊端已显而易见。但采用完全的市场化方式，让政府置身事外，又与国家作为出资人的地位相矛盾。为解决这一矛盾，国有企业改革不能全都以市场化为目标，而应该采用分类改革的方式推进。本文就对分类改革的内涵以及必要性做以说明，对其框架下的经营者选拔问题做以简述，以期能为国企经营者选拔机制的完善提供借鉴意义。 【关键词】分类改革；国有企业；经营者选拔 一、前言 自 1978 年以来，我国国有企业进行了一系列改革，包括利润留成制度、两步利改税、承包制、现代企业制度等。30 多年的改革使得国有企业增强了活
2、力，企业绩效的提高不可忽视。但仍然存在很多问题，其中经营者选拔问题就是其中之一。国内学术界曾对该问题进行了大量研究，经营者选拔的行政化的弊端得到了广泛认可。那么，如何建立科学合理、符合我国国情的经营者选拔机制呢？市场化似乎是一个可行的方法：企业作为一个独立的个体，在内部和外部经理人市场上选择经营者。但在实施过程中，却存在矛盾之处。国有企业的所有者为国家，政府作为企业所有权的代表行使任命权又合乎情理。那么如何解决这一矛盾呢？国有企业改革不能完全采用市场化方式，而应该根据企业的性质和国情的需要采用分类改革的方式推进。 22011 年 12 月 10 日，国务院国资委副主任邵宁在“2011 中国企业
3、领袖（第十届）年会”上首度提出“具有公益性质的国有企业”概念。邵宁认为，国有经济结构调整将使国企向两个方向集中，这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。国资委将根据这两类企业的不同特点实施差别性的监管和引导措施。此言一出， “公益性质国企和竞争领域国企”分类改革被认为是“十二五”期间国企改革的方向，立刻引发各界关于“公益性质国企”概念和国企改革方向的争议。 本文就从分类改革的框架出发，探索分类改革方向下，如何健全经营者选拔机制，完善法人治理结构，推动我国国有企业的可持续发展。 二、国有企业的分类改革 1.内涵 早在上世纪 90 年代，就有很多学者提出分类理论。一般将国有企业分
4、为竞争性与不完全竞争性两类。竞争性国有企业是处于竞争性行业的国有企业，涉及行业十分广泛，包括制造业、商业、服务业等，是私人资本大量存在的领域。竞争性国有企业进入和退出壁垒相对较低，企业以利润最大化为目标。不完全竞争性国有企业可以分为公益性国有企业、垄断性国有企业。公益性国有企业，是提供公共产品和公共服务的国有企业，例如电网电力、航运、交通、供水、港口等。它体现了政府的公共管理职能，其市场化程度低，享受政府财政补贴，以向公众提供高质量的公共产品和公共服务作为绩效评价依据。垄断性国有企业是处于自然垄断和部分资源性行业的国有企业，例如石油石化、矿产、军工、粮油储备等。它主要涉及民生大事，其垄断行为主
5、要是通过政府设置的壁3垒来维持。垄断性国有企业资产量大，主要以公共绩效同时辅之以财务绩效为绩效评价依据。 2.必要性 根据国有企业提供的产品类型、所处的行业以及规模大小，进行分类，制定不同的发展战略和方向，采取不同的监管方式是必要的。主要基于以下几个方面： （1）国有企业明确自身定位，进一步健康有序发展的需要 国有企业的存在形式一类是偏向于公益性，一类是偏向于竞争的，两者的发展目标和考核应该不同。分类改革可以给予两类企业未来的经营和发展指明方向，国企定位更清晰、更明确。当明确自身定位后，具有公共服务性质的企业，就能放弃片面追求利润的目标，将它们的经营目标调整到注重社会责任上来，在中国经济运行中
6、发挥重大的基础性的作用和功能。竞争性质的国企就可以进一步提高市场化程度，真正成为一个平等的市场竞争主体。 （2）改善公众舆论对国企的负面形象，推动企业更好地参与市场竞争的需要 目前公众舆论对国企颇有一些负面之词，国企的低利润被认为是政企不分、企业低效率的表现。而国企的高利润又被指认为依靠垄断地位，“与民争利”的结果，由此导致国企陷入一种十分尴尬的境地。那么分类改革就可以说是摆脱这一状况的一剂良药。既然企业具有两种不同的性质公益性质与竞争性质，那么就有两种不同的经营目标，同理，就有两种不同的绩效考核标准。有针对性和区分度地建立并完善两种考4核标准，就可以公正公平地衡量企业经营状况，避免目前这种左
7、右为难的状况。 （3）完善对国企的监管标准，深化国企管理体制改革的需要 对于国企的监管有两种重要的监管方式：引导与考核。分类改革明确了国有企业的不同性质以及目标趋向，有利于引导国有企业建立恰当的企业制度以及治理结构。另外，对于一些大型国有企业，经营业务范围广泛，例如中石油旗下有 300 多家酒店，酒店业资产近 100 亿元，这样就难以界定其性质。因此分类改革意味着国有企业要进行业务重组，一些企业需要剥离部分的非主营资产。业务的整合重组对于企业完善管理体制是一个契机。一旦分类改革不断推进，取得阶段性进展，将给国企监管带来巨大的便利。 三、分类改革下的经营者选拔机制 按照现代企业理论的观点，企业是
8、一系列契约的联结，是由现实的人组成的协作组织。在该协作组织中，企业经营者处在极为关键的地位，经营者能力的高低和积极性的发挥程度直接影响到企业的发展和盈利能力。在经历了放权让利、承包制、构建法人治理结构等一系列的制度变迁后，国企显著提高了经营者的积极性和企业的经营业绩。但是，经营者的选择权仍然主要由政府控制。虽然国有控股的股权结构决定了政府在选择经营者的主导地位，然而通常情况下，政府选择经营者的目标并非是企业效益最大化，而是政绩最大化。这样极易导致经营者选择行政化和官员化。国有企业不完善的治理结构以及政府选择经营者的动机，很难保证经营者与企业的匹配，不利于经营者能力的充分发挥和国有企5业的快速发
9、展。 在分类改革框架下，国企分为公益性行业、垄断型行业和竞争性行业三种类型，各自的发展路径、实践模式和战略目标不同，公益性行业国企和垄断型行业国企强调公共服务功能，竞争性行业国企强调盈利性，应尽快对这两大类企业进行不同的公司治理结构建设，经营者作为公司治理结构的一个环节，其选拔机制也应因企业的分类而做以调整。 1.对于竞争性国有企业，应该以市场化为导向进行经营者选拔和绩效评价 行政化任命的方式阻碍了优秀经营者的产生，因为政府任命的多是具有一定级别的官员，而即使是拥有优秀行政能力的官员也并非一定就是位合格的经营者，甚至极少有人既能满足一定的行政级别，又兼具企业家知识与素质。 “企业家是在高度不确
10、定性环境中微捕捉盈利机会而进行决策和承担决策后果的人。 ”这意味着，企业家必须具有冒险精神，对市场机遇的敏锐反应以及前瞻性的战略眼光。这与官员的选择标准相去甚远。因此，对于竞争性的国有企业，为增强其竞争力，经营管理层必须向向市场化转变，依赖组织内外部的经理人市场，选拔经营者。企业内部建立规范的人才培养机制，为优秀经营者的脱颖而出创造环境。若企业无合适的人选，即通过外部职业经理人市场，在国内外选拔合适的经营人才，并建立合理的激励、考核机制来监督经营者行为。在这方面可以参考国内外上市公司标准， ，薪酬与绩效挂钩，完全按市场化运作。从内部打破了传统的任用格局和薪酬意识，增强经营者的积极性。经营者去行
11、政化，通过市场选择是竞争性国企用人制度改革的基本途径。 62.对于公益性国有企业和垄断性国有企业，经营者选拔应该建立科学规范的流程和制度 国有企业是具有不同于非国有企业的特殊性质，这一点在公益性和垄断性国有企业体现的更为明显。它更多地承担着社会公共责任，以及国有经济控制国有经济命脉的重要责任。因而对国有企业的绩效评价标准也就必然不同于一般企业。 “国有企业的绩效，一方面要体现在跟一般企业相同的经营效率和效益的自身表现上，另一方面还必须体现在是否实现了其所有者国家和全民的意志和利益的特殊要求上。 ”因此，国有企业的设立和经营方向必然最终由国家决定，其高层管理者由国家选任和监督。在选择经营者中，国
12、家的主体地位的确定是是符合逻辑的。但是在选择程序与标准上可进行调整。首先党选干部要遵循严格的流程，科学的制度，通过立法来规范选拔行为。另外，董事会成员要多元化，可以从社会上包括从非公企业聘任对行业熟悉的专家担任外部董事。通过约束与制衡来确保集体决策能够保证既维护了国家和集体的利益，又能根据企业经营特性，做出有效率的决策。 参考文献： 1张维迎.企业理论与中国企业改革M.北京大学出版社，1999. 2杨瑞龙，张宇，韩小明，雷达.国有企业的分类改革战略J.教学与研究，1998（02）. 3杨瑞龙，张宇，韩小明，雷达.国有企业的分类改革战略（续）J.教学与研究，1998（03）. 4金碚.国企改革再定位J.中国市场，2010（37）. 75李东升.央企高管的选拔动机与实际操作：从国资委层面观察J.改革，2009（10）.
