1、1论明治时期日本的地方自治制度摘 要 日本前近代的地方分权孕育了地方自治的传统，当遭遇近代西方侵略时，实行地方分权的日本地方已经有一定的自主性，即使在中央法令不完备的情况下，许多地方事务由地方官自主行事，处理对外事务相对灵活，这也为后来实行地方自治奠定了基础。 关键词 村落共同体 大区小区制 三新法 明治十七年 作者简介：殷静宜，青岛大学法学院中外政治制度专业，研究方向：外国政治制度。 中图分类号：D929 文献 标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）05-031-02 一、明治初期的地方行政政策 明治维新之后的很长一段时间里，日本地方制度长期处于反复探索阶段。明治维新初期府县以
2、下的地方统治基本上是旧幕时代的延续，维持了幕藩统治时期的旧制。 随着中央集权的逐渐完备，政府开始对府县以下的地方进行改革，加强对基层地方的行政统治，以户口为中心，对家进行管理。1871 年 4月，明治政府发布了极具重要历史意义的户籍法。根据户籍法的相关规定，不论居民居于何种身份，除皇族外，一律是天皇下的子民，必须编入户籍中。这反映了明治新政府施行以家庭为单位，对民众实行征兵、征税等各方面的社会管理。 2明治初期，国家在实行中央集权的同时，也利用各种手段进行财政方面的整顿，以实现国家财政与地方财政的分离，建立新的地方财政。但是明治初期，政府在地方财政上没有统一的政策，因此出现了过渡时期的地方财政
3、民费财政。 民费财政具有过渡的性质，也反映了明治维新后政府集中财力进行国家建设的特点，因此从一开始就具有对地方民众的掠夺性质，为日本近代地方财政制度的形成奠定了官治的特色。但不可否认，民费财政为明治初期地方基础建设做出了不可估量的贡献，如户籍及征兵等调查，学校的普及及维持、政府办事处及各行政办公场所的营缮、道路和桥梁等的建造等等，都是以民费来实现的。此外，为缓解民众的不满，开明的地方官设置了包括府县会、区会和町村会等在内的立地方民会。这些地方民会重要职责之一是附议民费的收支问题，这显示了民费财政从封建的地方财政开始向近代地方财政进行过渡。 二、三新法的形成及施行 大区小区制自确立起，民众的斗争
4、就表现得异常激烈，强烈要求对混乱的民费财政进行改革。随着地方民会的蓬勃发展，1878 年大区小区制被废除，日本政府颁布了地方三新法，由此迈出了地方制度改革的步伐。 地方三新法由郡区田村编制法、府县会规则、地方税规则三法组成，加上 1880 年公布的区町村会法案，共同构成了日本近代地方制度上的三新法体制。其特点如下： 第一，重新承认了日本的传统的町村自治。明治政府对大区小区制3进行了重新考量，认识到村落的自治传统对稳定地方统治的重要性。因而新法下的郡町村基本上恢复了幕藩时期的区域和名称，并重新作为地方行政单位固定下来。重新设立的郡不设郡会，并取消了其独立财政功能。町村实为一个形体，大不削之，小不
5、并之。在各町村设置民选的户长，作为村名的总代理人，薪金由地方税和协议费共同负担，把户长重新定位为“从事行政事务和其町村的理事者两样性质” 。 第二，府县和町村的不完全地方自治体化。府知事县令和町村长对于固有事务有某种程度的专决权，町村长由公选产生。这样府县町村从单纯的行政区划向以处理地方行政事务为目的，具有国家独立的权利和义务的主体方向转化，即迈出了公法人化的第一步。 第三，加强对地方的官僚统治。新法在给予地方居民一定自治权的同时，还通过强化府知事县令郡长这一官僚机构，加强对地方的监督和控制。尤其是郡长的新设，完全起到了监督町村自治、上命下达的作用。自治与官治并存这一日本近代地方自治制度的特点
6、在三新法时代已经表现出来。 第四，地方财政，主要是府县财政的初步规范化。有地方税规则发布而形成的新府县财政同以往的财政相比具有很大的进步性。首先，它对维新以来混乱的地方财政进行了整顿：它以府县财政为基础，保证了府县从行政区域向自治区域的转化，明确指示应由地方税支付的项目，并对其征收给予公法的保护；规定对于地方税的支出及征收进行预算编制；府县会的地方税预算议定权制度化。这样，明治政府通过对原来无秩序的府县财政的组织化和制度化，即征收权的强化、税源的确保和费4目的法定，实现了地方财政制度的初步近代化。其次，它对近代地方自治的发展贡献极大。从民费财政向地方税财政的发展，反映了近代公共财政的初步确立。
7、 由此可见，三新法体制初步在底层社会实施有限自治，推动了日本地方制度相近代化发展的同时，也加强了国家的官僚统治。正因为如此，三新法被称为明治维新后最初的全国统一的地方制度。 三、明治十七年的地方制度改革 三新法颁布后，并没有就此形成稳固的地方制度，特别是 1881 年松方紧缩财政的实行，给地方社会带来极大的影响。在农村，农民的分化加剧，土地日益集中到少数地主手中，地主之开始形成。与此同时，自由民权运动开始分化，下层自由民权者的斗争出现了激化的态势。他们不仅利用府县会和町村会的合法舞台，同政府进行斗争，还往往采用激烈的手段打击政府。在此背景下，明治政府不断修改三新法体制下的法令，不仅加强了对府县
8、会的控制，还于 1884 年对町村制度进行了改革，史称“明治十七年改正” 。 1882 年到 1883 年，明治政府向全国各地派遣了地方巡查使，他们陆续向太政大臣提出了复命书，其中大多数是关于町村制度的，反映了三新法所确定的民选户长在地方具体实施中产生的问题，除此之外，町村会在运营过程中也产生了许多问题。随着自由党的分裂和解体，下层自由民权运动开始激化，并和下层民众结合起来，冲击着政府的统治。 1884 年明治政府对町村的户长役场管辖区域、户长的选举、区町村会和区町村财政统一进行了改革。第一，扩大户长役场管辖区域，实行5联合户长役场制。通过扩大户长役场管辖区域，可以提高町村的财政能力，由此改善
9、户长的待遇，还可以节约财政，同时也是地主制形成的反映。第二，实行户长官选制。明治政府所进行的官治性改革，并没有彻底的放弃民选，还是一定程度上注意到地方传统习惯。关于户长候补者的资格，规定为在町村居住、年满 20 岁以上的缴纳地税者，这是把地主化的地方名望家同一般的町村民分割开来，纳入到官僚制机构中的一个契机，为后来地方实行自治奠定了基础。第三，实行区町村会法改革。把区町村会的权限限定为“议定以区町村费支付的事件及其经费的支出征收方法” ，改变了原来“议定关于町村公共事件及其经费支出方法”的规定。统一了全国的选举资格，对议会强化了行政权，规定可以开设联合区町村会。第四，进行区町村财政改革。经过改
10、革，三新法确立的区町村协议费分化成区町村费和区町村协议费。原来属于自治协议的私费用性质的区町村协议费中分离出了一部分“公共费用” ，并对其征收加以“公法的保护” ，使“原来性质不明的区町村财政被赋予了公共财政的性格” ，具有一定进步意义。 明治十七年的改革，是在地主制形成、自由民权运动高涨和激化的新的历史条件下实行的，是对三新法体制进行反省的产物。改革通过缩小区町村会的权限，加强对区町村会的监督，以及实行官选户长为议长、扩大户长管区等措施，使三新法体制下初步承认的区町村自治消失殆尽。因此改革具有反自治的特点，从而遭到了自由民权派和重视地方社会自治传统者的批判。 四、近代地方自治制度的确立 19
11、 世纪末到 20 世纪初，是日本近代史上重要的标志性时期。在经济6上，从 1886 年开始的产业革命到 1900 乃至 1910 年完成，产业资本开始确立。在政治上，1889 年颁布宪法，1890 年开设国会，日本近代天皇制确立，政党政治也有了一定的发展。在对外关系上，日本先后在甲午战争和日俄战争中取得胜利，并实现了修改不平等条约的目标，日本已经跻身于世界帝国主义国家的行列，明治维新以来日本孜孜追求的“富国强兵”的目标终于实现。但是与此同时，由于日本资本主义的后发型，使其本身又孕育着很多矛盾。在此背景下，日本近代地方自治制度进入了在地方上实际实行的阶段。由明治官僚在宪法制定前颁布了地方自治立法
12、市制町村制和府县制郡制。 为了市制町村制能够顺利实施，强化町村的自治能力，实现无公课町村的目标，明治政府规定在实施市制町村制前，首先对町村进行大合并。据统计，到 1886 年 12 月末，日本全国的町村数约为 71573 个，其中只有名称而无人居住的达 801 村，户数在百户以下的有 48420 个，约占全国町村总数的七成以上。这些小的町村不仅无法实现经济的自立，而且也会加重政府的财政负担，因此政府实行了强制的町村合并政策。町村合并实行后行政村的形成，具有一定的积极意义。它促进了公和私的分离过程，产生了与共同体村落不同的行政村内部的公共关系，这一点是加以肯定的。 町村合并完成后，市制町村制与
13、1889 年 4 月 1 日开始在各地正式实施。实施的情况较好，据内务省的统计，在指定日期直接实行市制町村制的有 2 府 33 县，其它除一年后实行的香川县外，都与年内渐次实施。但实际上，市制町村制实施后，存在着不少问题。第一，帝国议会初期，7吏党和民党、民党之间的政党对立波及了町村，使町村也成为基层的斗争场所，明治官僚欲通过实行地方自治把政党的影响从市町村排除的理念没有实现。第二，由于县官郡吏实行町村合并是半强制性的，因而成立的新町村内包含的部落的自立性还顽强的存续着，还缺乏作为公共自治体的统合性。第三，作为公共自治体的新町村同时也是作为实行国政事务的末端行政机关，还不具有完备的能力等。总之
14、，市制町村制基本上按时实施了，但具体的实施过程中，并没有完全按照明治政府所预计的目标发展，而是带来了町村政党的活跃，一定程度上摆脱了明治官僚的束缚，沿着自己的方向发展。但是由于在财政来源方面的束缚，因此町村进行自己固有事务的能力极为有限，町村自治的发展受到阻碍。 日俄战争后日本资本主义继续发展，并开始向帝国主义转化。在这种新的国内国际形势下，政府为加强对地方的统治，实行了地方改良运动，日本近代的地方自治制度终于确立下来。 地方改良运动是明治政府为适应日俄战后向帝国主义转化的新需要，努力缔造一个使国民自上而下的自觉响应国家的协力体制的运动。其重要内容有：鼓励制定“町村是” ，举办地方改良事业讲习
15、会；强化行政村，实行部落有林野的统一和神社合祀；收集自治体改良的模范事例，在全国设立模范典型；建立各种行政辅助组织。 通过这些改良运动，我们可以发现，日本的近代地方自治是利用了传统的村落共同体，在共同体没有解体的情况下使其成为近代地方自治的补充，并且实现了村落共同体自身向行政村的转变。随着日本资本主义制度的建立，日本明治政府制定的地方自治终于逐渐在地方上确立下8来。 参考文献： 1 宫本常一.被忘记的日本人.东京岩波书店.1989. 2 富永健一.日本的近代化和社会变动.东京东京大学出版会.1990. 3 安井英二.地方制度讲话.良书普及会.1930. 4 山中永之佑.近代日本的地方制度和名望家.东京弘文馆.平成 2. 5 高桥幸八郎.日本近代化的研究下.东京大学出版会.1973. 6 郭冬梅.日本近代地方自治制度的形成.商务出版社.2008. 7 汪向荣.日本教习.北京生活、读书、新知三联书店.1988. 8 色川大吉.明治的文化.东京岩波书店.1997.
