1、1辽河治理保护的探讨中图分类号：P343.1 文献标识码：A 文章编号： 辽河，是辽宁人民的母亲河。在“九五”时期，辽河因重度污染被国家列为重点治理的“三河三湖”之一。20082012 年，省政府采取一系列有效措施，加大辽河治理保护力度，使这条辽宁的母亲河重新焕发生机和活力，创造了江河治理的奇迹。 一、辽河治理保护工作的主要措施 自 2008 年开始，辽宁省委、省政府提出举全省之力，打响治辽“三大战役”, 一是关闭污染源，省政府按照“治污先治厂，治厂先治造纸厂”的方针，对造纸企业实施停产治理。二是建设污水处理厂，全省投资约 100 亿元，集中建设了 99 座污水处理厂，新建污水厂主体工程全部竣
2、工，新增日处理能力 315 万吨，实现县县都有污水处理厂的目标。三是河道生态治理，通过整治，支流河污染物浓度逐月下降，辽河干流断面按化学需氧量考核全部消灭劣五类水质，提前一年完成省政府提出的辽河治理目标，彻底治理辽河污染。同时，省人大颁布实施了辽宁省辽河保护区条例 ，依法授权辽河保护区管理局统一负责辽河保护区内的污染防治、资源保护和生态建设等工作。实现体制创新，实施工程措施、生物措施及管理措施并举，对辽河干流实施综合性整治，使干流生态环境发生明显变化。2011 年，辽宁把恢复生态作为治理保护辽河的重点，2完成了主行洪保障区退耕封育、重要节点示范段建设、岸坎修复工程、河道清障、管理路建设、护堤林
3、补植、围栏封闭建设、堤防养护工作、巡护站建设等工作任务。2012 年省政府下定决心对辽河率先摘掉“重度污染”帽子发起总攻，明确要倾全省之力实施“四大工程” 。一是污染源头治理工程、二是流域垃圾处理工程、三是辽河干流及支流口水环境综合整治工程、四是重点支流河环境综合整治。 经过长期坚持不懈努力，辽河面貌发生根本性变化，提前圆满实现了治理目标，全面超额完成了本届政府提出的治理保护“母亲河”的各项任务。 二、辽河治理发生翻天覆地的变化 一是辽河两岸生态环境逐年好转，新建生态蓄水工程 18 座，加上石佛寺水库由滞洪功能调整为生态蓄水，河道水量可常年保持在 1.4 亿立方米；打通 538 公里生态廊道封
4、育河滩地 62.5 万亩，以工程措施新增湿地 8 万亩，辽河保护区植被覆盖率由 13.7%提高到 63%，410 平方公里的滩地“草原”已初步形成，为自然河流生态系统修复留下空间。据气象部门统计，2011 年辽河保护区沿岸的大气降尘由 2009 年 22.4 吨/平方公里减少到 8.7 吨/平方公里，降低了 257%。 二是治理辽河干流城市段不仅实现了景观化，还成为带动经济社会发展的新亮点和沿河百姓消暑纳凉、茶余饭后的好去处。 三是辽河保护区生态已呈正向演替。辽河入海口的斑海豹种群在逐步扩大，河刀鱼已开始回游，沙塘鳢、银鱼繁殖数量显著增加，一条生态廊道已经展现在全省人民面前。 3三、辽河治理保
5、护的经验启示 经过五年的不懈努力，特别是 2010 年以来，辽河已经从全国的重度污染河流，变成辽宁一道亮丽的风景，并将提前摘掉重度污染的“帽子” 。我省在辽河治理中创新体制机制、划区设局、综合治理、合力推进，是辽河治理取得成效的根本原因和重要保证。 （一）从分散管理到集中统一管理，是辽河治理保护取得突破的制度保障。从多年的实践看，部门管理与区域管理并没有真正结合起来，特别是一条河的管理分散在水利、环保、国土资源、农业等不少于十个不同部门之间，再加上各地粗放型经济发展模式的影响和人们环境保护意识的淡薄，使得河流管理体系的弊端凸显。加上沿河各河道所自收自支的管理体制，很难履行监管责任。这些弊端主要
6、包括：一是由于地方保护主义和地区间社会经济竞争，导致区域产业政策和整体环境政策脱节，一些高污染、高能耗企业以破坏生态为代价换取利益最大化，直接导致环境恶化。二是这种管理体制形成区域间分割，导致流域管理和区域管理之间脱节。三是各管理部门之间行政指令的脱节，有关部门各自为政，互相不对话，都管都不管。特别在污染排放的总量控制、总量协调、水功能区划分不同步，以及跨地区水污染事件的执法困难等。四是水污染事件发生区域间信息沟通、预防、执法等具体环节上脱节，不能做到快速反应、快速出击、快速处理。省委、省政府在辽河干流“划区设局” ，在搞好部门配合的同时，强调区域管理，强化基层建设，从而较好地解决了体制机制上
7、的问题，将水利、环保、国土、交通、林业、农业、渔业等部门的相关工作职能集于一身，结束了“多龙治水”的管理4局面，为治理保护工作奠定了组织基础。 （二）从专项整治到综合整治，是辽河治理保护取得突破的有效途径。过去省直相关部门也对辽河流域的污染等问题开展过不同的专项整治，但由于缺乏有效的统筹协调，往往只能短时期解决某一方面的问题，很难建立起长效机制。通过治理污水、处理垃圾、整修河道、封闭砂场、禁渔禁牧、造林绿化等系列配套措施，对辽河进行综合整治，从根本上逐步解决了影响辽河生态的各种问题，实现了辽河治理的重大突破。 （三）从各自为战到省市县联动，是辽河治理保护取得突破的关键所在。辽河保护区涉及沿河
8、4 个市、14 个县市区，支流联系锦州、阜新、抚顺、朝阳 4 市和 10 个县市区。辽河治理保护项目的成功实施和发挥作用是省市县共同努力的结果。在工作安排上，实施沿河各市、县政府主要领导的“河长” 、 “段长”制，实施“一把手”工程。辽河治理保护工作还得到沿河群众的大力支持和密切配合。虽然有些农民牺牲了眼前的利益，但从辽河的变化中看到了希望，积极主动投入到治理保护行动中来，形成了群防群治的良好局面。 三、辽河治理保护工作中存在的问题及对策 （一）问题分析。现阶段辽河治理保护工作顺利开展的核心依然是靠强大的行政力。但是，辽河缺水与行洪安全的矛盾依然存在，沿河各地经济发展方式、居民生产、生活方式尚
9、未发生根本性改变，稍有不慎就可能出现倒退和反复。另外，新体制机制的内在动力没有充分发挥出来，特别是沿河各级政府的重视程度、领导力度不平衡，辽河集中统一治理和保护的工作体制、长期保障机制未完善，辽河局系统的能力建设5与辽河治理保护的繁重任务反差较大等等，常态化的工作体系尚未形成。首先，现行体制只初步解决了干流，但没很好的解决支流问题，而干流状态是由支流决定的；只解决了区内没有解决区外的问题，而区外又决定和影响着区内。这种干支流、区内外自然联系与体制分割势必带来一定的负影响。其次，一个省的体制创新，独善其身较难，涉及多部上位法，而我国又是一个法制高度统一的国体，需要国家层面依法确定流域综合统一管理
10、的合法地位。第三，破解传统的习惯势力是一个十分艰难的过程，绝不可能一蹴而就。目前是敢于担当的领导亲自策划并强力推动的事业，有什么难题都能排除。未来的状况如何，现在看很难下定论。如达不到法律的、行政的、民众的、体制的完全融合，就不能说是一个稳定的状态。经济社会在发展，资源与环境的约束在加剧，把建立资源节约型、环境友好型社会作为一项基本国策足以说明它的长期性、复杂性和艰巨性，需要全党、全社会来为之奋斗和坚持不懈的努力。 （二）对策探讨。一是加速出台政府规范性规章，进一步完善辽河保护区管理体制机制。规范性规章是完善体制机制的保证。虽然条例已经有了，但是相应的政府配套性规章还没有出台，不能很好地统筹兼
11、顾干支流、保护区内外，使权责利相匹配。因此，一要加快推进省政府出台配套性规章。我国对河流治理地方立法是首次，根据当时能想到的、看到的突出问题做出的规定，随着时间的发展，有些新问题新情况，需要对条例及时调整。重点要解决污水直排辽河和一级支流（排干）企事业超标排放问题，并依法建立辽河干流取水、排污等水资源管理工作机制。二要不断完善“专职专责与群管群护相结合”的综合管理体系。6进一步明确工作职责、管理范围、目标责任等，建立责任制、责任追究制和奖惩机制，保证管理工作横向到边、纵向到底、不留死角，巩固好治理成果。三要引入市场化管理机制。把河道的水、林木等资源开发利用与环境保护、维持生态平衡等结合起来,建立集资源开发利用和保护于一体的“以河养河”管理体制,以提高资源利用率，减轻政府负担。 二是加紧规划辽河流域生态文明示范区，促进沿河经济增长方式转变。按照国家环保部“生态文明示范区” 、三部委与省政府签定的协议和省十一次党代会要求，抓紧规划辽河保护区“生态带、旅游带、城镇带” ，加快沿河经济增长方式转变，做好经济结构、产业结构调整，突出抓好节能减排，有效保护沿河生态环境，有效解决“三农”问题，促进经济社会协调、可持续发展。加紧启动辽河生态带建设，早日建成洪畅堤固、水草丰美、生物多样、充满生机和活力的绿色健康生态长廊，为旅游带、城镇带建设提供环境保障。
