1、1关于中央与地方权力关系的研究综述【摘要】 随着经济体制改革的不断深入，政治体制改革也提上日程，在中央和地方分权的过程中，出现了许多的矛盾和问题。因此，如何进行权力的优化配置成为政治体制改革的重要问题。本文从权力的内涵出发，通过对不同的标准和模式的分析，为中央和地方权力的合理划分提出可行的方式方法。 【关键词】 中央集权 地方分权 标准 模式 路径 新中国成立之后，我国中央和地方的权力划分出现了一定的紊乱状况，走入了“集权分权再集权再分权，权力一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环之中，尤其是在改革开放之后，市场经济快速发展对于地方自主性和中央的宏观调控能力都提出了更高的挑战和要求
2、，为维持经济发展的良好势头并把政治体制改革推向纵深，权力的合理划分，稳定的权力体系的建构势在必行。 一、集权与分权中的“权力”概念 传统意义上的集权与分权强调权力在纵向上的划分，中央集权“强调中央政府在整个社会协调和控制中的重要地位和作用” ，地方分权的实质在于：在一个主权国家的内部，通过地域之间的分割而形成权力的分割，从而使中央和地方之间的权力形成分割、均衡并相互制约的结构。这里所提的权力并没有确切的定义，有的学者认为这里的权力指的是行政权力，也有的学者认为这里的权力指的是“中央与地方的权力关系实2际上包含政治权力关系和行政权力关系” 。也有学者将集权和分权的涵义扩展到水平层面，提出要进行地
3、方政府同社会其他实体之间的权力划分，即进行功能性的分权。 从实践的角度来讲，集权与分权的权力仍应界定为狭义的政府权力，因为在具体的国家经济、社会事务的管理活动中行使的是行政权力，并且在当前中国经济社会发展中，行政权力的影响也最为广泛。公民权力则是将集权和分权的讨论扩展到了更广泛的领域，综合考虑这些权力的影响必然会因为概念的扩展而导致关系内容的更加复杂，反而更加不利于问题的解决。 二、合理的权力分配体系的衡量标准 从近年来在这个问题上的部分研究成果看，研究者们取得诸多的共识，同时也在很多方面存在较大分歧。不论是高度的中央集权还是过度的地方分权都走向了极端，并不符合当前中国社会的现实，因此， “中
4、央集权地方分权的混合体制”成为一种共识性的选择。但是，对于如何分配中央与地方权力并使之达到最优配置的问题却存在着争议。 有的学者从地方自治的成本利益角度来分析集权和分权的问题，地方自治在表达特殊性的地方偏好、促进地方间的政策竞争、培养民主参与精神、保障公民权利等方面有其优势和价值。当然，地方自治也需要一定的成本和条件，除了地方民主容易产生“多数人暴政”之外，地方分权还不利于政策的协调和统一以及财富再分配。两相权衡之下，地方自治至少是成本相对更低的“次优选择” 。 有学者从利益最大化的角度分析政府间纵向的权力关系模式，其最3终的落脚点是在促进中国政府发展的整体利益的基础上，维护中华民族的利益和国
5、家利益。当国家和民族利益发生质的变化时，政府间纵向关系所要实现的利益目标也会发生变化，与此同时，政府间纵向关系模式也随之发展变化，或是倾向于维护中央权威，或是倾向于发挥地方积极性。 有的学者从经济发展的角度来讨论中央和地方的权力关系，其中一部分学者认为分权对经济发展有着正向的激励作用，一方面，以 GDP 为考察指标的政府间“包干制”使得地方官员在“政治锦标赛”模式下发展地方经济的激励大大增强。有的学者认为地方分权会严重削弱中央对地方政府和宏观经济的调控能力。 也有学者从政府职责权限的角度来探讨中央和地方权力的划分，他们认为以往中央政府与地方政府的权力调整的“收放循环” ，其中一个重要原因就是没
6、有明确双方的职责权限，从而在权力的上收与下放过程中失去基本的依据。要实现中央和地方权力的合理划分，就要明确区分中央和地方不同的职能和责任，摆脱政府间关系中不同层级政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致的“职责同构”的“全能型”政府模式。 除此之外，还有其他的学者从不同角度提出的标准，从这些不同的角度衡量权力分配的合理性，能够得出不同的结论；当然，这些衡量标准也都有不完善的地方，并不能全面的衡量出一种权力分配模式的优劣。因此，根据这些衡量标准达到最优的权力配置并不意味着我们找到了集权和分权最优的平衡点。 4三、中央与地方权力分配的模式选择 1、创建伙伴型政府间纵向权力模式 有学者提出了
7、伙伴型政府间纵向权力结构框架的构建，构筑伙伴型政府间纵向权力结构主要包括四个方面的体制创新：政府间的纵向分权体系；中央政府的再集权；政府间纵向合作与相互依存的权责架构；政府间纵向关系运行必要的监督保障机制。伙伴型权力模式的建构，不仅有利于突破“条块分割” ，而且对于政府管理的弹性化有着积极意义。但是，该模式的建构在主观方面，对公务人员的能力有着高要求；客观方面，伙伴型关系一般发生在发达国家；并且该模式受政治环境影响较大，可能会面临民主与效率的两难困境。 2、建立双向依赖的中央地方均权模式 所谓双向依赖的中央地方均权结构即是指法律保障下的中央集权与地方分权并存并且相互依赖的政府机构。在这种结构下
8、，权力的分配以权力性质为对象。其核心体现在两个方面：放权，即彻底的政治经济二元化，公共管理权与产权分离；收权，即中央财政适度收权。中央集权与地方分权相互依赖可以把利益和权力分配过程中的竞争性成本降至最低，缺陷在于过于强调中央和地方在财政权方面的相互依赖性，而忽视了在职能、责任等方面的相互依赖性。 3、构建博弈型的中央地方分权模式 持这种观点的学者认为在一定时期内，一个国家的利益总量是一个常数，国家的权力总量也是一个常数，中央和地方都想从常数中争取更大的份额。因而中央与地方的关系可以看作是利益和权力分配过程中的5“零和博弈”关系。一方能够取得多大份额，主要取决于自己的斗争和对方的妥协，中央与地方
9、权力关系格局的形成则取决于这种斗争和妥协。这种模式的缺陷在于中央和地方在博弈的过程中过于关注其所获权力及由此所带来的局部利益，而忽视了整体利益和公民权益的维护。 4、中央集权下的地方权力分级模式 坚持这一模式的学者认为，从经济学视角考察，由于地方差异以及人们的偏好不同，公共产品适宜实行分级供给。按公共产品的区域属性划分，公共产品可分为全国性公共产品、准全国性公共产品及地方性公共产品。地方政府提供的地方性公共产品最能迎合该地区居民的偏好，因而也是最有效率的。根据这一理论创建的模式的特点是：宏观调控权、综合管理权和监管执法权高度集中在中央，地方经济发展和地方公共产品供给以及相应的财政权按照分级管理
10、的原则，层层下放。 该模式的优势在于，垂直管理部门具有政策制定和行政执法两大功能，政策制定功能体现的是维护性正义，行政执法功能体现的是矫正性正义，从而排除地方保护主义的干扰。但是，政府职能部门实行垂直管理极有可能出现“利益部门化” ，加剧权力滥用和腐败的程度，也极可能脱离当地的客观现实。 四、建构合理的权力分配结构的路径选择 关于如何构建合理的集权分权体系的问题，不同的学者有着不同的侧重点，但是综合近年来学者的研究，重点主要集中于以下几个方面。 1、进行法制建设 法制建设是构建合理权力体系的关键所在，许多学者对这一点都进6行了深入的研究。法制建设具体内容包括：中央与地方的职责权限由法律明确规定
11、，并进行具体划分，由法律提供有效保障；设立相对独立的专门机构裁决中央与地方之间的权限争议；进行程序立法。中央政府与地方政府的结构形式以及中央与地方职责关系模式，都应当依法定程序进行调整从而保持中央与地方关系的相对稳定性。 2、构建监督机制 完善的监督机制的构建是合理的权力体系建构和运行的有效保障。要建立完善的监督机制应要完善权力监督系统，健全权力监督方式，还要进一步理顺监督权和被监督权的关系。 3、实现权责统一 权责统一是合理划分中央和地方权力关系的前提，所谓权责统一，即是指根据商品经济发展和民主法制建设的需要，明确各级政府的职责范围，根据职责范围，授予相应的权力，并依法规定各级政府在没有很好
12、地履行自己职责的情况下所应承担的政治责任、法律责任和经济责任。只有做到权责统一，才能真正实现权力的合理划分。 总体来看，当前对中央与地方权力分配体系的研究，还存在着一定的缺点与不足，对于集权与分权的模式化研究缺乏，没有形成系统化的模式理论，没有形成共识性的建构标准和模式选择；研究的问题过于整体化合宏观化，缺乏对领域内某个问题深入、细致的研究，对于具体的分权的案例分析较少，难以取得具有特殊性和针对性的经验借鉴等等。 【参考文献】 1 林尚立：国内政府间关系M.浙江人民出版社，1998. 72 金太军、赵晖：中央与地方政府关系构建与调谐M.广东人民出版社，2005. 3 张志红：当代中国政府间纵向
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