1、1城镇化的历史、现实与路径历时 3 年，由国家发改委会同公安部、财政部、国土部等 14 部门编制的国家新型城镇化规划（20142020） 于 2014 年 3 月 16 日正式发布。这一被称为“新型城镇化转型之路的风向标”的规划 ，围绕的主线就是全面提高城镇化质量和加快转变城镇化发展方式。而从理论脉络探寻，城镇化包含产业发展、人口转移集聚和城市农村双繁荣的多重要义。 从传统城镇化到新型城镇化，从粗放的工业发展到转型期的工业未来筹谋，方方面面都关乎着未来中国的经济前景。多数学者认为，城镇化的道路抉择，关系到国家经济命运、产业革新、人民生活幸福等宏观微观的各个层面，这也显示出研究城镇化历史与现实的
2、意义。 城镇化源流与要义 从概念上来讲，城镇化就是农乡格局进一步提高综合配套设施，个体人员各司其职，以提高现代化的进程。从源流上看， “城镇化”一词是中国学者创造的一个新词汇，在实践中逐渐发展并赋予其中国特色。1991 年，学者辜胜阻在非农化与城镇化研究中使用并拓展了“城镇化”的概念，在后来的研究中，他力推中国的城镇化概念，并获得一批颇有见解、影响较广的研究成果。据粗略估计，在 2012 年之前，关于城镇化的概念至少有 20 种以上。具有代表性的并符合中国西部地区现实的观点是城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占2多数的现代文明社会转变的历史过程，是衡量现代化过程的重要标志。
3、 中共第十五届三中全会通过的中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定正式采用了“城镇化”一词。这是近 50 年来中国首次在最高官方文件中使用“城镇化” 。 回顾国内外学者们的研究，发现大体上是从产业结构与城镇化是否相协调、产业结构与城镇化影响机理两个方面来论述的。分析中国的经济结构与城镇化问题必须充分考虑所处的中国经济转型周期。在经济的转型过程中，中国的经济结构调整及城镇化发展主要是政府作用的结果。在不同的经济发展阶段，中央与地方政府之间的财政分权决定了地方政府根据个地方的不同资源状态，采取不同的经济支持计划，实现了不同时期、不同省份的产业结构及城镇化发展的不同特色。 改革背景下的城镇化与
4、工业发展 从我国经济发展过程中总结，可以看到政府对经济结构调整及城镇化发展作用的三个关键之处：第一是中央政府与地方政府之间关系，第二是政府政策对产业结构调整及城镇化发展影响，第三则是产业结构与城镇化之间的关系。 传统计划经济体制时期中央政府主导经济的发展模式。新中国成立后，我国通过社会主义改造，用了不到三年的时间就形成了集中的计划经济体制。虽然在 1958 年到 1978 年改革开放之前，中国采取了多次分权化改革，但是由于存在着意识形态上的障碍，市场化改革很难在政治上被接受，社会主义只能采取行政命令配置资源。在传统计划经济体制下，中央政府与地方政府之间是上下级关系，地方政府及企业只不3过是执行
5、上级及中央政府的计划而已。在计划经济体制下，中国政府通过行政干预的方式实现了重工业优先发展。但这种发展模式并不符合我国的国情。 改革开放时期地方政府主导经济的发展模式。传统计划经济体制下由于信息及激励不足必然导致效率低下，出现财政危机。为缓解财政危机，中国政府试图通过分权改革解决出现的问题，但是由于意识形态的影响始终没有在体制上实现突破。财政压力的进一步加大催生了财政分权改革，突破了体制障碍。以 1994 年为分界线，划分为两个不同阶段。 第一，20 世纪 80 年代，计划与市场并行配置资源的“双轨制”形式大大调动了地方政府的积极性，有利地促进了地方工业的发展。当时所处的宏观环境下，中国政府实
6、行的是增量改革战略，即在大体上维持国有经济现有体制的条件下，容许私有经济的发展和引入部分市场机制，使中国出现计划与市场并行配置资源的“双轨制”形式。地方政府地区间的竞争，促进了民营企业的产生和发展。而价格“双轨制”下的“财政包干”在制度上为促进地方政府有动力去增加地方财政收入、发展地方经济提供了激励。但这一阶段的改革，由于主要发生在农村和小城镇地区，乡镇企业的发展吸引农村劳动力的工业化并没有对城镇化发展产生较大影响，因此，这一时期的城镇化水平仍然没有调整到与工业化水平相适应的程度。加之，我国以户籍制度为核心的二元经济体制的延续，造成地方政府没有足够权利推动城镇化。 第二，20 世纪 90 年代
7、，伴随着中央新一轮的改革，建筑业与地产业4异军突起，带动了城镇化的迅猛发展。经过多次的尝试与反复的争论，中共十四届三中全会通过了中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定 ，这标志着财政体制全面改革的开始。这一阶段的财政改革主要是以“分税制”代替“财政包干” 。 “分税制”改革规范了地方政府的行为，并按照事权与财权相结合的原则按税种划分中央与地方的收入。实行“分税制”直接导致了企业大部分收入划归中央政府，地方政府开始寻求其它增加财政收入的方式，继而把精力放在了发展建筑业上。与之相伴而生的是城镇化迅猛发展。 中国特色的城镇化发展路径 从中国统计年鉴 2012等权威资料中可以得知，中国城
8、镇化水平总体上呈现逐年增长的势头，从 1949 年的 10.64%上升到 2011 年的51.27%。国家统计局的最新数据显示，中国 2013 年的城镇化率已经达到53.7%，再创新高。 但从结构上来看，在不同时期我国的城镇化水平存在着明显的区别。大致上以 1978 年和 1994 年为界将我国城镇化水平划分为三个不同阶段。建国后到改革开放这段时期城镇化水平比较低，去除掉特殊情况，城镇化率维持在 10%20%之间。如果仅仅考察 1950 年代到 1978 年代的城镇化水平，可以看到这时的城镇化水平基本是稳定在 17%水平上。 背景因素上看，我国为了优先发展重工业而实行的一系列制度安排限制了人口
9、在城镇（城市）的聚集。从 1978 年代到 1990 年代中期城镇化率维持在 20%30%之间。这一时期的城镇化水平相对于前一时期有了明显的提高，但比后一时期低很多，因此属于中等发展水平。这一时期，5国家的政策是发展乡镇企业及小城镇经济，采取“就地转移”吸纳农村剩余劳动力的方式，因此，伴随着经济发展的城镇化水平虽有上升，但速度还不是很高。 第三阶段是从 20 世纪 90 年代中期到现在，这一阶段城镇化水平较高，从 1996 年的 30%一直上升到 2003 年的 40%，到2013 超过 5%达到历史最高点，年平均增长率达到了 41%之多。根据前面的分析可知，产生这一现象的原因为我国户籍制度的
10、松动，城市产业对劳动力主要是农村劳动力的吸引，导致了城镇化水平的迅速提高。 从 1978 年实行农村改革开始，地方政府为了增加财政收入，在“双轨制”体制背景下，大力促进乡镇企业及民营经济的发展使第一产业产值比重得到明显的提升，与之伴的是第一产业（主要的工业）产值及第三产业产值比重的相应下降。乡镇企业数量从 1978 年的 152 万个发展到1988 年的 1888 个，在整个 20 世纪的 90 年代基本保持稳定。企业职工人数从 1978 年的 2826 万人，呈现逐年增长趋势，到 20 世纪的 90 年代达到了近亿人的规模。乡镇企业总产值也呈现逐年增长的趋势，从 1978 年的 493 亿元
11、，到 1983 年已过千亿，并且在 1988 年之后出现更大幅度的增长，达到了 6 千亿水平，在此基础上逐年增长，到 1990 年更是超过万亿元。乡镇企业数量、职工人数及总产值数据的变化，反映出在当时地方政府的维护和支持下乡镇企业的迅猛发展情景。 城镇化进程助推产业结构调整 从总体趋势上看，中国产业结构变动趋势同城镇化发展水平基本一致（由于我国原有重工业比重较大的初始条件和特色发展的道路，其变动不符合钱纳里模式） 。伴随着经济发展，我国第一产业产值比重逐年下6降和第三产业产值比重逐年上升，城镇化水平呈现出逐年上升的趋势。 整体上看，三次产业就业比重随着经济发展都呈现出规律性的变动，即第一产业就
12、业比重逐年下降，同时第二产业和第三产业就业比重逐年上升。从 1952 年至 1978 年改革开放之前，我国城镇化水平基本上属于停滞时期，这一时期实行的是优先发展重工业，并利用各种制度安排劳动力就业，因此，这一时期第二产业以及第三产业就业比重基本没有太大变动。1978 年到 1990 年代中期，随着农村改革及乡镇企业的迅猛发展，第二和第三产业的发展吸引了大量的农村剩余劳动力及城市失业人员就业，使城镇化水平得到了提升。20 世纪 90 年代以后，伴随着经济体制改革的全面推进，户籍制度为中心的城乡二元体制改革的有序进行，我国三次产业结构的调整，农村人口得以大规模流动与转移，使得城镇化水平得到较大幅度
13、的提升，保持了一个较高速度的增长。 可见，三次产业结构的变动对城镇化水平有显著影响，尤其是第二、三产业结构变动对城镇化发展有较大的作用。因此，在我国新一轮的以城镇化（城市化）发展促进经济发展的历史时期，应当充分重视第二、三产业结构调整，促进二、三产业就业人口比重的稳步提升。这就要求政府政策要以市场为导向，优化工业结构，加快发展第三产业，同时注意农业经济结构的调整加以适应。面对着现阶段地方政府“土地财政”负面效应的不断加剧，中央政府应当及时进行深入的财政体制改革，调整与地方政府之间的财政关系，使其政策向有益于产业结构调整及城镇化的方向发展。 作者陈江系黑龙江省绥化学院经济管理学院副教授，主要从事农业7经济研究 作者胡玲单位系绥化学院档案室
