1、1新形势下我国利用外资面临的重点问题一、新形势下我国利用外资的国际国内条件发生深刻变化 （一）国际直接投资复苏势头疲弱，各国吸引 FDI 的竞争更趋激烈 2008 年国际金融危机后，国际直接投资流入的增长趋势和结构都发生了显著变化。一是全球 FDI 流入金融危机后深度下滑，全球国际直接投资资本减少。全球外商直接投资（FDI）流入在 2009 年降至最低点 1.2万亿美元，相比 2007 年的最高值 2 万亿美元下降了 39.3%。其后，在2010 年和 2011 年回升，达到 1.65 万亿。然而 2012 年，随着欧债危机逐步发酵以及发达经济体增长疲弱，全球流动性总体减弱，导致全球 FDI流
2、入再度下降 18%，降至 1.35 万亿美元。2013 年，在发展中国家吸收外资大幅增长的推动下，全球外国直接投资（FDI）流入约为 1.46 万亿美元。二是发展中国家 FDI 流入比重超发达国家，成为推动全球 FDI 流入回升的主要动力。从全球 FDI 流入增长结构上看，2008 年以来美欧等发达国家 FDI 流入显著下降，比重由 2007 年的 65.9%下降至 2013 年的39.4%，而同期发展中国家 FDI 流入占全球比重则由 29.4%上升为51.9%，呈现稳步上升态势，并自 2012 年超过发达国家 FDI 流入规模。三是我国在全球 FDI 流入的重要性日益突出。金融危机后，我国
3、利用外资规模在 2009 年出现小幅下降，其后依然保持了平稳上升。2013 年我国利用外资达 1187.2 亿美元，同比增长 4.8%。危机后我国利用外资在全球中的比重显著上升，占全球 FDI 流入比重由 2007 年的 3.7%上升至 20132年的 8.1%。我国依然是全球最具吸引力的外商直接投资目的地。 各国吸引 FDI 的竞争日趋激烈。金融危机后，全球外商直接投资中断了危机前的上升势头，呈现收紧态势。从发达国家看，吸引外商直接投资的内在动力更强。一是国际金融危机与欧债危机后，美欧等主要发达国家经济进入深度调整期，流动性减弱，急需通过吸引外资注入流动性。二是危机后促进就业成为美欧等发达国
4、家政府要解决的首要问题。各国政府均希望通过吸引外商投资，尤其是绿地投资，创造更多的就业机会。三是危机后， “再工业化”作为其重塑竞争优势的重要战略，政府积极着手改善投资经商环境以吸引投资，振兴实业。从发展中国家看，危机后吸引外资的能力普遍增强。巴西、俄罗斯、印度、智利、印尼等国吸引外资的规模与能力明显上升。以上国家的经济发展水平与我国接近，吸引外资以劳动密集型和资源密集型为主，因而与我国利用外资形成了明显的竞争关系，甚至对我国构成了一定的替代。 （二）国际直接投资规则向高标准、高开放度趋势发展 金融危机后国际经贸规则进入变革与调整期。美欧正在联手重塑全球贸易投资规则体系，对现有多边体系产生重大
5、影响。更开放的市场准入，更高标准的透明度要求、环境劳工标准、知识产权标准将是新的国际投资规则的发展方向。 2012 年美国对双边投资和保护协定（BIT）范本的修订体现了其所要倡导的国际投资新规则的主要内容，该范本对于国际投资规则的变革将产生显著影响。美国 2012 年 BIT 模板倾向于提高东道国在透明度、技术标准、环境以及劳工标准等方面的义务。该模板是未来发达国家构建国3际投资新规则价值取向的集中体现，很可能逐步以 TPP、TTIP 以及其他双边及多边投资协定的形式得以进一步广泛适用，进而形成国际投资规则的新标准。 中国已由过去单纯的吸引外资的东道国发展为既是吸引外资大国又是对外投资大国的双
6、重身份。融入国际投资规则体系，构建有利于我国利用外资和对外投资的投资规则至关重要。因而我们须接纳国际投资规则的发展趋势，并在其调整过程中构建适合我国国情的利用外资规则体系。 （三）我国吸引外资的优势由低成本和优惠政策转向广阔市场、综合配套和软环境 长期以来，外商来华投资主要看中我国劳动力和土地等要素价格优势，对外资的各种优惠政策进一步强化了这种优势。在改革开放引进外资的前 20 年中，主要通过优惠的税收政策扩大利用外资规模，提升我国经济发展水平。随着我国外向型经济水平的提高，利用外资策略由数量扩张型向质量效益型转变。国家开始弱化税收优惠力度，取消外资的“超国民待遇”而逐步实行内外资统一的“国民
7、待遇” 。 中华人民共和国企业所得税法实现了两税合一，意味着对外商投资企业实行国民待遇又前进了一大步。 我国经济水平的发展，环境、劳工等标准的提升以及外资优惠政策的调整，使得我国利用外资传统的成本优势、优惠政策优势下降，吸引外资的新优势主要来自于广阔市场、基础设施、产业综合配套和投资软环境。目前外商来华投资已由低成本和优惠政策驱动向广阔市场及综合4配套驱动转变。在市场、基础设施及产业配套方面我国已经具备较好的条件，当前迫切需要改善投资软环境以提高我国利用外资优势。把利用外资从主要依靠生产成本优势转到依靠投资环境等综合优势上来。 二、当前我国利用外资领域需突破的重要问题 （一）应构建符合我国开放
8、水平的负面清单准入模式 1、当前负面清单准入模式成为国际投资规则的发展趋势 在美国的主导推动下，国际投资规则体系正在向更高标准和更高的开放度发展。负面清单外资准入模式成为国际投资规则的主流模式。美国迄今已与 46 个国家缔结的双边投资协定、与 20 个国家签订的包含投资章节的自由贸易协定，几乎都采用了负面清单模式。美国以签署自贸区协定和双边投资协定为基础，构建了负面清单模式下的国际投资规则体系。负面清单模式下，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管及董事会国籍要求等方面的管理措施均以清单方式列明。目前全球至少有 77 个国家在 FTA 或 BIT 协定中采用了负面
9、清单模式。 2、构建我国负面清单外资准入模式有助于在国内外为投资者创造公平竞争的市场环境 从国外看，中国正在由利用外资大国转变对利用外资与对外投资大国的双重身份，需要通过与美国在内的其他经济体缔结双边投资协定，确立更高层级的法律框架，融入国际投资规则体系，从而提升中国投资者在东道国的权益保障水平，促进对外投资。从国内看，采用负面清单的外资准入模式与我国正在推进的行政审批制度改革的方向是一致的，5有利于为各类所有制企业创造公平竞争的市场环境，激发市场主体活力，促进经济发展。 3、美国构建负面清单准入模式的基本逻辑是将国内法中现存或未来可能纳入的与承诺不符的内容尽可能纳入负面清单 美国在签署的 F
10、TA 的投资章节及 BIT 协定中对投资领域的市场准入构建了基本的负面清单模式。首先，在协定正文条款中，对投资本国所有行业做出正面承诺。包括赋予外国投资者国民待遇和最惠国待遇；承诺不向外国投资者施加业绩方面的要求；承诺不要求外国投资企业必须任命特定国籍的人作为高级管理人员或董事会成员。 其次，在协定附件中，美国和对方缔约国各自以负面清单的模式列出不适用上述待遇或承诺的保留行业。负面清单的主要内容包括措施列表、行业清单、不适用的具体协议条款、针对本行业监管的本国法规名称和内容以及执行的政府层级等。 第三，目前美国较为典型的协定模式是通过三个附件明确负面清单的所有内容，分别是措施列表、行业清单以及
11、金融业列表。附件一是措施列表，在这部分中列出了缔约国各方要求的所有与正文协定的国民待遇、最惠国待遇、业绩要求及高管人员这四项正面承诺不符的所有措施，列明措施实施的行业、政府层级、法规出处以及不符事项的具体解释。附件二是行业清单，双方各自列出对于特定行业或子行业现存或未来采取措施的与正文承诺国民待遇、最惠国待遇、业绩要求及高管人员这四项不符的所有内容。美国的行业清单中主要包括通讯、有线电视、社会服务、运输、与少数族群相关的产业等。在最惠国待遇方面，美国对于该协定生效前已签署的多双边协定中承诺的条款不适用最惠国待遇；对6于该协定生效后签署的多双边协定，则明确航空、渔业、海事、电信行业不适用最惠国条
12、款。除了措施列表和行业列表之外，美国将金融服务单独列入附件三。在联邦政府层面，将银行业与保险业国内法中现有的、不符合国民待遇和最惠国待遇的措施列入。在州政府层面，则给予地方一揽子豁免权，纳入所有现存的不符四项承诺的州政府措施。 从美国的国内法看，并未出台统一的负面清单列明所有对于外国投资有限制的行业。被限制的行业以及限制的方式散见于美国联邦法律和个别州的法律。美国联邦法律对外国投资有明确限制的行业主要包括海运业、捕鱼业、核电业、广播通信业和国内航空运输业等。综上，美国构建其负面清单的基本逻辑是将国内法与协定条款有效衔接，即将国内法中现存或未来可能纳入的与协定正文四项承诺不符的内容尽可能纳入负面
13、清单内容。 4、我国在上海自贸区实行负面清单外资准入模式的实践 2013 年 9 月上海市政府公布了中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单） （2013 年） ，开启了我国负面清单模式的实践。上海自贸区负面清单按照国民经济行业分类及代码 （2011年版）分类编制，包括 18 个行业门类，190 条管理措施，约占试验区内1069 个小经济行业分类的 17.8%。对负面清单之外的领域，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外） ；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。 当前中美双边投资协定的实质性谈判正在推进中，我国负面清单的确定是谈判的核心
14、内容。上海自贸区负面清单的内容基本上涵盖了我国7外商投资产业指导目录中限制类与禁止类的内容。未来我国负面清单的确定应在此基础上进一步的调整与收缩，制定出既与对外资开放要求向适应，又能与国际投资规则发展趋势相衔接的适合我国发展水平的负面清单。 （二）推进服务业重点领域的适度有序开放 1、服务业成为我国利用外资的增长极，应进一步有序开放 我国服务需求快速扩张，服务市场迅速扩大，服务业成为利用外资的重要增长极。随着居民的消费结构升级以及制造业对生产性服务业需求的大幅扩张，以育幼养老、电子商务、技术研发、流程控制、市场营销为代表的现代服务业快速发展，服务市场潜力巨大，服务业在我国正迎来一个黄金发展时期
15、。2012 年我国服务业对 GDP 的贡献达45.6%，2013 年一季度服务业增加值超过工业，成为 GDP 最大的贡献者。在此背景下，我国以制造业为主的 FDI 格局已转变为以服务业为主。商务部数据显示，2013 年我国服务业实际使用外资 614.5 亿美元，同比增长 14.2%，服务业吸收外资增速明显高于制造业。我国服务业利用外资比重由 2002 年的 22%上升至 2011 年 47%，比重首次超过制造业。2012 年和2013 年比重进一步上升为 48.2%和 52.3%。 2、上海自贸区推进服务业开放的实践 中国利用外资的重心从制造业转向服务业，在服务业外资市场准入和国民待遇方面仍有
16、开放空间。十八届三中全会决定指出，要统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放。 8上海自贸区是我国推进服务业开放的突破口。上海自贸区服务业开放的实践中，一方面以负面清单的模式确定了我国服务业限制开放的基本范围，为未来缩减清单范围奠定了基础；另一方面由国家各部委从正面出台各项服务业开放的新政策。上海自贸试验区重点在金融、航运、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务六大领域扩大开放。自贸试验区总体方案明确的服务业扩大开放六大领域 23 项措施。 三、政策建议 （一）合理构建适合我国开放水平的负面清单 以将国内法与负面清单合理衔接为原则，梳理
17、我国国内法中现存与国民待遇、最惠国待遇不相符合的条款。包括哪些行业仍存有业绩要求、高管人员及董事会成员国籍要求以及股比要求；或哪些行业，尤其是幼稚产业、战略性新兴产业、与国家安全紧密相关的产业仍需要设置以上的不符措施。确定现阶段仍有必要纳入负面清单的相关不符措施。 借鉴美国和其他国家在负面清单列表中的有效做法。涉及国家安全和国计民生的重点领域应坚持不适用国民待遇、最惠国待遇、业绩要求和高管人员要求等正面承诺。我国竞争力较弱的幼稚产业领域应尽量纳入不符措施。美国与卢旺达签署的 BIT 中在附件三中对州政府给予一揽子豁免，即将州政府级现存所有不符措施均纳入协定中。我国应明确地方需要纳入负面清单的重
18、点行业，以地方性法规的形式发布，并争取在中美负面清单中以一揽子的形式纳入不符措施及行业。 （二）逐步推进重点服务业的有序开放 以上海自贸区服务业负面清单为基础，深入研究金融、教育、文化9及医疗行业进一步开放市场准入的步骤。以“有序”为开放原则，在我国重点服务领域现有开放水平上做出适度推进。借鉴美国、韩国、新加坡以及印度等国家服务业准入模式。以上国家在其签订的投资负面清单中，均尽量将本国国内法中的现有不符措施纳入清单。我国也应在服务业市场准入开放方面逐步开放，实现负面清单有序的缩减。 服务业的有序开放应首先明确目前仍须禁止开放的领域，将确需保护的产业列入禁止范围。其次，对目前列入负面清单的行业的股权比重限制进行梳理。保留需要中方控股或中外合资的行业。第三，逐步取消对于外资的业务范围限制。应根据以上三类限制方式，结合各行业的竞争力程度以及需受保护程度，逐步缩减负面清单的范围。 （作者单位：国家发展改革委外经所）
