1、1法律手段应在产能过剩的治理中发挥重要作用化解产能过剩是一个系统工程， “综合运用法律、经济以及必要的宏观调控手段，加强政策协调，形成化解产能严重过剩矛盾、引导产业健康发展的合力”是国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见确定的基本原则和基本方法。毋庸置疑，法律调控手段在各种调控手段中发挥着基础性作用，是构建化解产能过剩长效性机制的基础性内容。但在运用法律手段治理产能过剩的实践当中，经常存在两类误区：一是对法律调控内容的研究和讨论不够深入，法律手段在运用得过程中很难落地；二是把法律问题异化为政策性问题，把法律调控简化为经济调控，最终导致对法律调控的功能、面临的主要问题、法律调控手段构建或完善思
2、路并不清晰、关注度较低，容易陷入运动式治理的怪圈。产能过剩治理长效化机制迟迟难以建立，与法律缺位、行政越位、企业错位有密切关系。 本文从化解产能过剩法律调控的功能、法律调控面临的主要问题等方面进行讨论，并对完善法律调控体系提出对策建议。 一、法律调控具有经济、行政手段不可替代的功能 （一）立法过程的严肃性 一部法律、行政法规的出台要经过立法调研、起草、审议等多个环节，经过层层修改、审议，集中了众人的智慧，是对长期实践经验的总结和提炼。立法过程的严肃性一定程度上是对“拍脑袋决定、拍屁股走2人”等人治弊端的有力制约。相比于经济、行政手段，法律手段可以最大限度地避免或降低决策失误风险，立法过程能够为
3、政策合理性提供更有效的保证。如果说行政、经济手段是在市场经济大潮中“冲锋陷阵” ，那么法律手段可以说是在“保驾护航” 。产能过剩问题涉及面广，更需要在决策前充分酝酿，更需要法律为建立长效机制提供扎实基础。当前，在关于退出企业职工安置、对企业补偿等一系列问题没有明确的法律依据，从而为长效机制的建立和稳定运行埋下隐患。 （二）法律适用的普遍性 法律的适用不针对具体事或具体人，在相同的条件下可以反复适用。法律规范在权力所及的范围内具有普遍的约束力，对社会全体成员有效，人人必须遵守。行政手段和经济手段适用范围相对较小或可选择，为了达到一定效果，利用行政手段选择性的针对个体执行政策的案例并不罕见。因为法
4、律手段的普遍性带来的公平受到对待的感觉，使法律调控的更易为人接受，更易得到遵守。具体到产能过剩的治理实践中，政府通过发文遏制产能过剩虽然具有很高的权威和效力，但是，文件发的多，不如将有关内容嵌入到法律中去，让化解产能过剩真正有法可依，有法必依，执法必严。 （三）评价标准的明确性 法律规则具有特定的结构，明确了假定条件、行为模式和法律后果等内容，法律规定了哪些行为可以做，禁止哪些行为，授权了哪些行为，在评价标准上是明确的。符合什么样的环保标准、能耗标准的企业才能准入，什么样的条件的应当退出，什么样的情形是行政垄断等等是确定3的，政府、企业、个体在判断自身行为是否合法上是明确的。有专家认为， “地
5、方保护主义”是造成产能过剩日趋严重的主要原因。这种观点虽然具有一定的合理性，但是忽略了产能过剩治理的复杂性。例如，准入标准如何确定、补偿数额如何拟定、出现纠纷如何调节等等问题，都加大了治理的复杂性。这些恰好应该是法律调控应该规范和解决的内容，但却在具体实践中被忽视，被一纸文件所替代。 二、法律调控面临的主要问题 （一）相关法律缺位或法律规定不完善 一是产业准入的相关规范化文件不完善。当前，除部分产业外，还有很多产业缺乏稳定、确定、明确的产品质量标准、规模准入标准、设备标准、生产安全、职业危害、环保标准和能耗标准等准入指标。二是化解产能过剩法律规范缺位。产能过剩问题不是一个阶段性的市场问题，什么
6、是产能过剩，判断的标准是什么，责任主体是谁，基本方略和基本治理原则有哪些，却只有一些经济理论界的研究，没有一部法律规范给予规定和明确。三是反对地方保护主义的法律体系没有建立。因为多重因素影响，各地方、各部门在地方贸易保护和部门利益保护方面有着很强的内在动力，地方保护主义和政企不分成为产生产能严重过剩的一个重要原因。 （二）产能过剩企业退出法制制度还有待构建 当前各项政策主要强调企业做大做强，提高产业集中度和龙头企业竞争力等方面。总体而言，对困难企业或行业进行帮扶的政策较多，而帮助企业顺利退出机制较少。我国已经初步形成了企业退出的有关政策4法律框架，既包括市场化的企业退出活动，如企业破产和公司解
7、散等，也包括淘汰落后产能等政策性重点任务。但是，部分地方政府在化解产能过剩的过程中仍然热衷于行政化的指标管理，追求立竿见影。忽视了企业作为市场主体，其财产权益受法律保护的基本法律原则，侵害了企业权益，也破坏了社会主义市场经济的基本秩序。在企业退出法律制度上没有坚持市场化的方向，没有着力通过健全财税制度、环保制度等市场倒逼机制发挥作用，没有制定公平有效的回购、设备淘汰税收优惠制度等措施推动产能消化或整合， 破产法等涉及企业退出的法律程序上也相当繁杂，企业员工、债务处置等缺乏合理有效的凭依，使企业退出障碍过大。 （三）执法不严，没有严格做到违法必究 我国已经初步构建了应对产能过剩的法律框架体系，但
8、是由于财税体制、政绩考核体制等深层次因素的影响，加上可操作性指标类标准立法层级比较低，政策出台跨度时间大、措施杂乱分散，导致法律规范不能得到很好的理解，没有得到严格的执行和落实。比如，环保、质量法律得不到严格执行，违法企业生产成本降低造成不公平的竞争环境，该退出的难退出，不该退出的被迫退出。同时，满足于高消耗低产出的盈利模式，根本上缺乏产业升级的内在动力。产业准入门槛降低，产品质量差难以满足社会需求，造成结构性产能过剩，市场配置资源的基础性作用难以发挥。 反垄断法中对行政垄断行为的法律制裁由于不能得到严格的执行，地方政府为了维护地方利益，往往滥用手中行政权力，利用金融信贷、税收优惠、财政补贴等
9、手段对理应退出市场的产能过剩企5业给予扶持，对于兼并收购制造障碍，人为扭曲了市场经济基本作用规律，导致市场淘汰落后产能的机制失灵。 三、完善化解产能过剩法律调控体系的对策建议 （一）健全完善经济团体法律规范，发挥社会组织在化解产能过剩中的作用，改变传统政府-企业二元结构 应积极创造条件，组织企业建立参与行业地区协会等经济团体，充分发挥其内部协商、信息共享、自我调节、互助互利等职能，将部分政府职权、职责让渡给社会组织，让他们更好地通过自身利益权衡和协商进行矛盾消减，最终达到经济资源的有效配置。另一方面，制定一套行业类经济团体法律规范制度，明确其作用、职能和在经济决策中的角色定位，建立有效的责任制
10、度，将有力的推动经济组织协调作用的发挥，对于缓解产能过剩等经济问题无疑会贡献更多的力量和更好的办法。 （二）重视发挥微观市场规制法律调控作用，改变片面依赖宏观经济调控的思维和行为惯性 化解产能过剩必须充分运用财政、税收、金融、计划等宏观调控措施，但是我们也应该看到，宏观政策不能天然落地生根，微观的具体市场规制从某种程度上往往决定着宏观调控政策的实际效果。因此，加强对反垄断法、不正当竞争法、产品质量法、消费者权益保护法、特别市场规制法等微观市场规制法的实施力度，加强产业、土地、环保、节能、金融、质量、安全、进出口等部门协调配合，强化用地、用海和岸线审查，严格环保和质量监督管理，坚持银行独立审贷，
11、形成法律法规约束下责任清晰的市场监管机制，不断完善法律规制，严格监督实施，鼓励6司法实践，对于化解产能产生的作用将是事半功倍。 （三）推进产能过剩调控和产业标准法制化 一是各行业准入标准要推进法制化。改变以规模为主的单一僵化的准入政策，采用要能源和原材料消费、污染物排放、设备转化效率以及规模等作为主要准入考核指标，引导新产能合理布局。二是要通过标准法制化建设，将能源资源消耗、污染物排放、质量安全、生产安全、职业危害等方面的强制性标准法律体系化，推动标准在各行业全国统一、争取一步到位，依法引导和推动落后生产能力退出。三是要加强对上述标准的动态调整，标准要根据产业升级、经济结构调整、节能减排目标相
12、适应，以前较低的标准要根据新的要求不断修改提高，脱离实际设置较高的标准应该依法定程序作出调整修改。 （四）完善财税金融等宏观调控法律制度 一是坚持税收法定基本原则，清理、统一税收优惠减免政策。地方站在地方保护主义角度滥用税收优惠政策，就会对宏观调控制造障碍。清理名目繁多的税收优惠政策，建立统一合理有序的税收优惠体系，坚持法定化原则，是发挥税收正向调节作用的基础。二是合理设置税收优惠政策，强化调控作用。在统一税收政策后，要根据调节需求，合理设定税收优惠政策情形，加强对兼并重组的激励和引导作用。如对兼并重组其他产能过剩企业可以给予扩大税收抵扣或税收减免的措施；对被转让的设备资产允予原值（而非净值）
13、抵扣增值税，对因兼并重组或者关闭破产等涉及的资产评估增值、债务重组收益、土地房屋权属转移等，免征或减征由此而产生的营业税、所得税和土地增值税等相关税收。三7是增设必要税种，引导市场资源流动。推进资源税改革和环境保护税立法。理顺资源、要素价格的市场形成机制，对于超过环保标准、特定资源损耗超过标准的，完善差别化价格政策，依法征收资源税和环保税，切实发挥市场配置资源的基础性作用。以资源环境承载力上限，倒逼超标产能退出、节能减排达标和自然环境改善。 （五）完善兼并重组法律制度 一是制定企业兼并重组法 。企业兼并重组的程序、方式及善后处理措施等，都属法律的调整范畴；自愿、平等有偿等并购原则，也是企业并购
14、必须遵守的法律原则。以法律的形式将这些东西固定下来，是规范并购行为的必然要求。二是完善证券法关于并购的内容。进一步拓宽“并购”范围，将资产收购纳入调整范围，增加重组、回购、合并等各种资本市场常见的并购类型。同时，研究适应中国国情的要约收购制度安排，明确杠杆收购的合法性，鼓励以可转债、优先股、权证等多种金融工具作为融资手段，完善换股并购的制度安排，明确并购基金的法律地位。三是完善反垄断法 。进一步细化对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定，明确禁止利用规则制定权，变相降低兼并收购民企的补偿标准；禁止利用行政权力，变相施压强制实施兼并重组等。明确非法限制竞争行为的具体形式、法律责任和处罚措施，并增强相关法律的可操作性和针对性，做到依法行政，以促进统一开放、竞争有序市场体系的形成。 （作者单位：国家信息中心经济预测部）
