1、领导干部自然资源资产离任审计的难点及对策领导干部自然资源资产离任审计规定（试行） 解读（中）周庆西 天津师范大学内部审计所所长/教授四、两个规定的比较刚才讲的是第三个大问题，下面讲第四个问题，两个规定的比较。2010 年 12 月 12 日，中央两办印发了党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定 ，并于 2011 年 1 月 1 日开始实施；和 2017 年 9 月 19 日发布的领导干部自然资源资产离任审计规定相比，两个规定有许多新的变化，重点把握六个方面的新变化。（一）题目方面一是经济责任审计规定，把领导干部和国有企业领导人员规定合二为一，即党政主要领导干部和国有企业领导人员经济
2、责任审计规定 ；二是离任审计规定，即领导干部自然资源资产离任审计规定 ；三是经济责任审计规定是规定，离任审计规定是试行规定。（二）要求方面一是经济责任审计规定对审计对象做了界定，主要是地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体正职领导干部都要接受经济责任审计，还对主持工作的副职和兼职领导干部的经济责任审计做出了规定。最大的突破是省部级党政领导干部经济责任审计制度化，经济责任审计的对象范围更加完备，纵向到顶，横向到边。离任审计规定的审计对象，是地方各级党委政府的主要领导干部，各级法制改革、资源保护、土地、矿产、森林、草原、水利、海洋、环境
3、、空气质量的变化情况等，承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门的主要领导干部。离任审计对象的范围更加有针对性和特殊性。二是经济责任审计规定，强化了审计的必要保障，依法独立实施审计任何组织和个人不得拒绝阻碍干涉，不得打击报复审计人员。与领导干部自然资源资产离任审计规定相比，独立审计权的保障基本一致。三是经济责任审计规定强调了审计的必要条件，各级党委政府要确保机关开展审计所必须的机构、人员和经费；自然资源资产离任审计规定对此也做了规定。（三）管理方面在管理上，一是经济责任审计规定，强调了党委政府对经济责任审计的领导作用，体现了中央对经济责任审计工作的充分肯定和对经济责任审计制度认识的升华。二是
4、经济责任审计规定加强了对经济责任审计工作的组织保障，建立了党委政府领导、联席会议和联席会议办公室三级组织架构。关于联席会议一方面它是经历了两个阶段，一是 1999 年联席会议是由中纪委、中组部、人事部、监察部、国资委、审计署组成；二是2010 年联席会议是由中纪委、中组部、人力部、中编办、检察部、国资委、审计署组成。另一方面建立了审前共商、审中协作、审后运用的协调配合机制。三是经济责任审计规定，完善了经济责任审计的计划管理，新规定联席会议办公室是审计计划的制定的主体，组织部门提出下一年度经济责任审计委托的建议，经联席会议办公室研究后，提出经济责任审计计划草案，由审计机关报本级政府首长审定后，纳
5、入审计机关年度审计工作计划，并组织实施。领导干部自然资源资产离任审计规定对审计计划没有做出具体的要求，只是规定由组织部门提出审计委托，审计部门负责组织实施。此外， 领导干部自然资源资产离任审计规定没有建立联席会议制度，也没有指定牵头部门，但是规定了相关部门联动协商和工作协调的制度。（四）内容方面一是经济责任审计规定，明确了经济责任审计的目标。经济责任审计应当以促进领导干部推动本部门、本系统、本地区、本单位科学发展为目标，这与党中央保持一致，又为经济责任审计工作的发展指明了方向。离任审计规定在审计目标方面，也做出了明确的规定，促进领导干部牢固树立绿色发展理念和正确的政绩观，认真履行自然资源资产管
6、理和生态环境保护责任，推动解决自然资源资产和生态环境领域突出的问题，切实维护生态环境安全和人民群众的利益。二是经济责任审计规定强调了严格的依法审计的要求，按照审计履行的程序，从计划制定程序到审计通知书的送达；从审计过程中听取有关部门的意见，到审计报告和审计结果报告及送达对象等都做了详尽的规定。与离任审计规定相比，审计程序更加严谨。离任审计规定虽然强调了依法审计的要求，但是在审计计划方面，没有做出详细的规定。此外在审计文书方面，只出具审计意见。三是经济责任审计规定，科学的明确了经济责任审计的内容，在审计内容的规定上采取一般规定与具体规定的方法，从目标、重点、基础做了一般性的规定，还对不同审计对象
7、的审计内容通过具体规定的方法做了细化。突出了经济责任审计的目标，促进科学发展；突出了经济责任审计的特性，进行尽责审计；突出了领导干部经济责任审计内容的差异化，领导干部因岗位不同而履行经济责任应当有所区别。四是领导干部自然资源资产离任审计规定审计内容与经济责任审计规定的内容不同，突出了领导干部自然资源资产管理和生态环境保护，离任审计内容主要突出了七个方面的内容。一是贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署的情况；二是遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规的情况；三是自然资源管理和生态环境保护重大的决策情况；四是完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况；五是履行自然资源管理和生态环境保护监
8、督责任的情况；六是组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征、管、用和项目建设运行的情况；七是履行其它相关责任的情况。（五）实施方面一是经济责任审计规定，从审计计划、审计通知书的送达到出具审计结果报告都做了详尽的具体的规定；离任审计规定在程序方面表述不是太具体。二是经济责任审计规定增加了审计过程中听取意见的对象，增加了听取本级党委、政府、联合会议成员单位意见的内容；离任审计规定没有建立联席会议制度，也没有指定牵头部门。三是经济责任审计规定出具两个审计文书，也就是出具两个报告，一个是经济责任审计报告审计文书，二是经济责任审计结果报告审计文书；离任审计规定只有审计意见的规定，没有规定出具离任审计报告
9、和离任审计结果报告。四是经济责任审计规定了审计报告送达的对象，即被审计领导干部及其所在单位，规定了审计结果报告的送达对象，扩大了审计结果报告送达的范围，报送行政首长，必要的时候要报送本级党委主要负责同志，抄送联席会议成员；离任审计规定的审计文书，即审计意见，送达被审计领导干部及其所在单位，提交委托审计的组织部门。五是经济责任审计规定增加了被审计对象权益保障的规定，对审计报告有异议的，被审计领导干部可以向出具审计报告的审计机关审诉，如对复查的决定仍有异议，可以向上一级审计机关申请复核，这也是与审计法的规定相衔接；离任审计规定与经济责任审计规定在被审计领导干部权益保护方面相向一致，都做了具体的规定
10、。（六）结果方面一是经济责任审计规定增加了审计责任的界定，将领导干部应承担的经济责任确定为直接责任、主管责任和领导责任三种责任的界定；而离任审计规定对领导责任分为好、较好、一般、较差、差等五个等级的界定。二是经济责任审计规定强化了审计结果运用的制度的保障，强调要建立结果运用制度和结果公告制度，从制度上对审计结果运用加以保障；离任审计规定同样做出了这方面的规定。三是经济责任审计规定提高了审计结果运用的层次和力度，明确强调审计结果是作为考核任免和奖惩领导干部的重要的依据，同时将审计结果报告归入个人档案；离任审计规定在结果运用方面和经济责任审计规定是一致的。五、离任审计的特点刚才给大家讲了第四个大问
11、题，下面我们讲第五个问题，离任审计的特点。任何一种审计活动，必然涉及审计的主体、审计的客体和审计的委托人，这三者形成一种审计关系，这是审计活动得以开展的前提，审计关系使得国家审计呈现出如下的特点。（一）审计委托人审计委托人是对审计结果的需求者，直接决定了审计活动的产生，而委托责任关系的性质，决定了审计委托人的角色应该由谁来承担。党政机关、企事业单位内部的受托的经济责任关系是基于分权管理而产生的。为了提高经营管理的效率，规模日益扩大的公共部门和企业，必须从最高的管理层开始进行适度的分权，按照责权对等的原则，明确下级内部各机构领导人员所负的责任，并根据责任履行结果实施奖惩。特别是领导干部在自然资源
12、资产管理和生态环境保护方面，同理也要按照干部的管理权限由审计委托人，即组织部门委托审计机关对地方各级党委政府主要领导人和承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门的主要领导干部进行离任审计。审计机关对领导干部的自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况进行责任界定，并按照好、较好、一般、较差、差五个等级，根据不同的责任做出不同的责任的界定。因此，地方各级党委和政府主要领导干部一般都是由组织部门委托，但是对于承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门的主要领导干部，一般也是由组织部门委托，出于内部管理的考虑，单位内部的组织部门也可以委托内部审计，对于相关领导干部进行离任审计。当内部审计职业胜任能
13、力受限时，也可以外部专家利用，或者是外包。（二）审计主体领导干部自然资源资产离任审计实施主体是审计机关，主要是针对地方各级党委政府主要领导干部和承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门的主要领导干部，由审计机关实施离任审计。很多党政机关、企事业单位，不涉及自然资源资产管理和生态环境保护的内容，一般不开展领导干部离任审计这项业务。根据领导干部自然资源资产离任审计规定 ，目前我国的离任审计工作主要由国家审计机关实施，依据干部管理权限确定审计对象的原则。随着这项工作的不断深入，会逐渐推行由内部审计机构对本部门、本单位的内部管理领导干部，实施离任审计工作。内部审计作为党政机关、企事业单位的内部组织，
14、与国家审计和社会审计相比，对本单位审计环境较为熟悉，具有较强的信息优势。因此，对内部离任审计中发现的问题，往往可以从更深层次上分析原因，提出切实可行的整改意见，这有利于更好地发挥内部离任审计的功能。当然目前还没有内部审计机构作为内部离任审计主体的规定，但是具有承担自然资源资产管理和生态环境保护的单位，也可以参照领导干部自然资源资产离任审计的规定，由内部审计对相关的领导干部实施离任审计。如果在胜任能力不够的情况下，也可以通过合同约定的方式，利用社会审计的人力资源。但是社会审计的参与，必须要服从内部审计机构制定的整体的审计目标和审计工作的方案。这个方案包括审计范围、审计内容、重点要求，其审计查证、
15、工作底稿的编制、成果的反映，都应该符合内部审计机构约定的要求。（三）审计对象领导干部自然资源资产离任审计规定明确的审计对象具有专项性和特殊性，是专职地方各级党委和政府的主要领导干部，以及承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门的主要领导干部。审计的对象是受托责任关系中的受托人，因此审计对象也是由受托责任关系的性质决定。所有者和管理者的分离，产生了受托责任关系是其审计机关存在的根本的原因，其审计对象理所当然是地方各级党委和政府的主要领导干部。同样组织内部分享管理而产生的上下级受托经济责任关系，是其内部理论审计存在的原因，因此其审计对象理应当然由党政机关事业单位内部管理的领导人员。在审计的事务当
16、中，按照两办的规定要求，领导干部离任审计对象具有其特殊性，是专门明确的主要领导干部。专门指的是地方各级党委政府的主要领导干部和承担相应工作部门的主要领导干部，对象范围相比经济责任审计对象更窄，这与经济责任审计客体确定也是不一致的。（四）审计依据领导干部离任审计，它的依据主要是两办领导干部自然资源资产离任审计规定 ，在审计程序等方面还可以依据审计法 、 国家审计准则等。领导干部离任审计是一个新型的审计业务事项，这一类型的审计业务可以说是刚刚开始，还没有特殊特别成功的经验可以借鉴，还处在一个初步的阶段，需要我们不断地探索总结。特别是领导干部离任审计在审计评价方面，还缺乏参照的表征，只有好、较好、一
17、般、较差和差五个等级，也难以对领导干部做出恰当的评价。稍有不慎就可能使审计结果有失公正，对领导干部的考核、任免、奖惩造成不良的影响。上述内容使得离任审计工作具有较高的审计风险，这就要求审计机关在开展经济责任审计工作的时候，遵循相关规定，降低审计风险，提高审计质量。2017 年发布的两办的规定，是指导全国领导干部离任审计工作的纲领性的文件，从审计委托、协调和内容，审计评价及结果的运用等方面，做了详细的规定。因此两办的规定是目前领导干部离任审计工作应当遵循的最高的指导性的文件。（五）审计目的领导干部离任审计一方面在于为本地区、本单位和本部门考核、任免和奖惩干部，加强管理服务；另一个方面，离任审计规
18、定在审计目的、审计目标方面，也做了明确的规定，促进领导干部牢固树立绿色发展理念和正确的政绩观，认真履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，推动解决自然资源资产和生态环境保护领域突出的问题，切实维护生态环境安全和人民群众的利益。从审计内容与程序方法上来看，开展的领导干部离任审计与开展的经济责任审计工作，有很多相似之处，但也有很多不同之处。比如说在审计对象、审计内容、审计评价、审计文书等方面，就与经济责任审计不同，在实施离任审计的时候，我们要格外地注意。开展领导干部离任审计与其他审计具有不同的特点，其主要表现在一方面通过审计工作，加强对领导干部受托责任的考核，可以增强其受托责任意识，在地区、部门、
19、单位营造良好的受托责任文化，有利于领导干部自觉全面有效地履行受托责任。另一方面，领导干部离任审计既是生态文明制度体系的重要组成部分，也是建立健全完整的生态文明制度体系的重要内容，对于促进领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观，推动生态文明建设，其意义重大。此外，针对离任审计中发现的问题，提出审计意见，有利于本地区、本部门、本单位的经营管理服务，以帮助实现发展目标，特别是离任审计的开展，可以加强对领导干部的考核、任免和奖惩，有利于地区部门和单位的党风廉政建设，完善内部控制，健全管理体系，并最终保证实现地区、部门、单位的整体的发展战略。总之，通过离任审计发挥出至关、至权、至治的功能，决不让违法者漏网，无辜者蒙冤。
