1、养老服务设施规划中的若干关键问题探讨【摘要】根据第六次全国人口普查数据，我国 60岁及以上人口为1.78亿人，占全球老年人口总量的五分之一，已是世界上老年人口最多的国家。养老问题已成为城市规划中一个重点关注的方向，特别体现在养老服务设施的空间布局和配置标准方面，因为其将会直接影响到未来养老服务的硬件质量。本文结合目前国内已完成的养老服务设施专项规划成果，针对规划中涉及的若干关键问题（千人床位数指标、养老服务设施规模及养老服务设施配置标准、老年人口现状与预测、养老服务设施选址方法）进行深入的研究。研究表明，过分地注重千人床位数指标可能会导致养老资金近期的不合理利用，老年人口统计与预测会直接影响养
2、老服务设施布局及其配置标准的质量水平，需要加强养老服务设施布局的评价方法研究。 【关键词】城市规划；养老服务设施；千人床位数指标； 中图分类号： TU984 文献标识码：A 1. 引言 2011 年国家统计局数据显示，全国 60岁及以上老年人口已达1.8499亿，占总人口的比重达 13.7%，与 2010年第六次全国人口普查相比，上升了 0.4个百分比，如图 1所示。随着我国经济社会快速发展，人民生活水平和医疗卫生保健事业的巨大改善，生育率持续保持较低水平，老龄化进程还将逐步加快，必将对社会经济发展产生重大的影响。目前，很多地区已开展养老服务设施的专项规划，通过改造和新建养老服务设施满足当前形
3、式下老年人养老服务需求以及应对未来老龄化发展要求。从养老服务设施规划的内容上看，涉及以下四个方面的关键问题：千人床位数指标（即每千名老人拥有的养老床位数） 、养老服务设施配置标准、老年人口统计与预测、养老服务设施选址方法。本文主要针对以上四个方面目前存在的一些问题进行分析，重点提出相关的解决方法。 图 1 20072011 年老年人口规模变动情况（万人，%） 2. 问题分析与研究 2.1 千人床位数指标 图 2 2010年 31省市的老年人千人床位数分布图 注：由于资料来源、数据截止时间不同，各地老人数、养老机构床位数、每千名老人拥有床位数与全国数字略有出入。湖北省暂无老年人千人床位数值。 表
4、 1 国外现状与规划的每千名老人拥有床位数指标一览表 如图 2所示，2010 年我国很多地区的每千名老人拥有养老床位数都是在 20张以下，这远远低于瑞典、德国等发达国家的水平。可见，机构养老服务设施的床位数无法满足现有老年人口总数的要求，但同时经过资料和调研发现，很多地区中尽管城市的养老床位数经常出现“一床难求”的现象，但在乡镇和农村敬老院的多数床位是无人入住的，究其原因主要是：农村的家庭观念较为浓厚，子女对于父母入住敬老院会觉得不光彩，城市居民对于机构养老较为容易接受。另外，城市中年阶层由于工作时间限制等原因原有的家庭养老难以维持。从养老服务设施的床位数种类来看，大部分机构养老服务设施目前与
5、医疗体系的合作缺少制度安排，导致护理型养老机构设施缺乏，不能满足失能、失智老人的长期护理和紧急医疗救护需求1。因此，我国目前养老床位数并非只是单一性的缺少问题，还存在分布不均衡、设施利用率低以及护理型床位偏少等问题。 图 3 31省市 2010年与 2015年（规划）的老年人千人床位数比较图 注：2015 年的每千名老人床位数值主要依据是各省市的老龄事业十二五发展规划，其中湖南和新疆没有查询到省的老年人千人床位数指标，分别以长沙和乌鲁木齐做替代性比较。 如图 3所示，根据各地区的“十二五”社会养老服务体系等规划，到 2015年，每千名老人的床位数指标基本都是 30张，北京、辽宁、安徽和江西规划
6、每千名老人床位数分别为 38、35、40、40，贵州规划为 20张。根据社会养老服务体系建设“十二五”规划 ，到 2015年所提出的目标为每千名老年人拥有养老床位数达到 30张。可见，从 2010年到2015年我国需要建造大量的养老服务床位数才能满足规划指标。同时需要关注的是，地方在制定养老服务设施专项规划确定规划期末养老床位数时，须以城市总体规划所确定的总人口数作为计算参考值，考虑人口预测中可能存在的预测人口大于实际人口增长速度问题，往往会导致最终总床位数偏高，大于实际老年人口数的需求。 从目前现状与规划的床位数差距较大来看，如果近期只是关注提高养老服务设施的床位数量，而忽视紧缺型床位建设以
7、及养老服务设施的整体布局，则会导致资源利用率低和重点需求无法满足等问题。鉴于当前很多地区可建设土地资源紧张等问题，建议相关主管部门不可只是单一追求养老服务设施床位数量的大幅提高，而是要结合当地急缺型养老服务设施床位建设指标进行综合衡量。同时，要基于老年人口分布等条件合理配置地方养老服务设施布局，进而达到资源利用最大化的目的。 2.2 养老服务设施配置标准 一般而言，养老服务水平与其设施规模大小具有正比例关系，即大型养老服务设施的功能设施齐全，服务水平一流，医疗护理能力强，具有很好的示范、保障和补缺的作用，而中小型养老服务设施的功能和服务水平相对较弱，医疗护理能力缺乏。同时，在服务保障范围上，大
8、型养老服务设施的服务覆盖范围较广，中小型养老服务设施服务距离有限。另外，当前值得关注的是养老服务设施的规模越大占地面积也就越大，而目前很多地方的中心城区土地资源紧张，可能会出现以下两种应对方式：第一种方式为构建大型养老服务设施解决所有的设施养老服务问题，其主要原因是城市建设用地，分散布局不利于土地资源的整体性开发；第二种方式为难以或者不愿意在城市中选择较大面积土地进行养老服务设施建设，其主要原因是城市中已无较大面积建设用地或者是缺乏经济利益驱动2。 可见，以上两种应对方式具有一定的客观原因，但是从养老服务设施本身社会职能出发考虑，我们会发现其与文体等社会公共设施布局具有一定的相似性，即需要重点
9、考虑作为主体的老年人需求，而不是以某种资源的经济性为核心选择标准。以体育设施做类比说明，目前我国很多城市建设有大型体育场，但是城市居民往往感到锻炼场所存在严重的不足，因为与其居住地相近的小型体育场地不足。从城市的生活节奏、交通环境而言，小型的体育场地有利于居民在非节假日期间的工作之余随时进行锻炼，这也是保持现代城市人实现户外长期身体锻炼的必备条件。对于养老服务设施而言，大型设施有利于为非常需要医疗护理、高龄以及经济负担能力较强的老人提供养老服务，而规模较小设施可以在城市中起到保障老年人与原有家庭的空间和时间距离上的临近性，这便是养老服务设施规划中应当特别关注的尊重人的亲情理念与传统居家养老的影
10、响力3。试想，如果居住区居民可以通过步行或者几站公交距离便可以寻找到一座养老服务设施，那么无论是对于子女还是老人而言，至少在心理上都缩小了他们之间的距离感。 假如城市规划忽略了老年人与子女的亲情关系，放弃了养老服务设施最基本的功能定位，只是以建设几座高标准、示范性的养老服务设施去实现所谓的千人床位数指标，抑或是以零散式功能定位不高的小型养老服务设施提供质量较差的设施养老服务，未来或许还是有很多老年人选择去那里养老，因为他们已别无选择。若是以现在我们所承受的体育活动资源的匮乏去判断未来我们养老场所的状况，将会同样的感触到那时去进行改造的困难有多么的大。故而，我们应当以更为理性的观点，去研究现状以
11、及未来老年人空间的分布，重点关注其分布密度的大小，通过多类型与级别设施服务体系去营造老年人良好的生活医疗环境。 2.3 老年人口数据的统计 从以上分析不难发现，养老服务设施的布局与老年人口的空间分布有着很密切的关系，可以说老年人口的空间分布是养老布局的最为直接性参考因素。目前，老年人口数据一般从统计局获得，空间数据（主要指老年人口数据的统计单元界线，如镇界线、社区界线等）主要从规划局、国土局以及测绘局等相关部门获取。规划编制者最终获取到的 2类数据由于存在时间上不统一等问题，造成了空间上无法匹配的问题，进而无法完成合理准确的老年人口空间特性分析，这非常不利于养老服务设施规划的布局决策4。 可见
12、，如果要提高养老服务设施规划的质量，必须要提高老年人口统计数据与空间数据的紧密性，即是要实现老年人口数据按照唯一指定的某个版本行政界线统计，这样既使随着时间的推移界线有所变化，还是可以反应出统计时间点的老年人口空间分布特征。另外，在规划分析时尽量以较小行政单元为基本统计单元，一般以社区或村为佳，因为分析时会认为统计单元里老年人口数据的空间分布是一个均值的状态，实际上统计单元里的老年人口空间分布是不一样的。如图 4所示，对昆山市的老年人口数量分别按照镇和社区为统计单元进行空间分布展现，很容易发现，基于镇统计单元数据对老年人口数量的空间分布特征表达的不够准确，而基于社区统计单位则能够较好的反映出整
13、个昆山市现状老年人口数量的分布情况。 图 4 不同统计单元对老年人口空间分布分析结果的影响 此外，随着我国城镇化进程的推进和地区经济发展水平的变化，人口流动问题已成为养老服务设施规划中需要重点考虑的因素。在人口统计分析时，一定要做好外来人口的影响分析，如在东部发达地区随着产业转型与人口红利的减弱，未来一段时间内，外来人口的规模、年龄构成与留居比重将发生较大变化，对养老服务设施的配置将产生较大的影响。以昆山市为例，在经历了 20002006年因外来人口涌入所导致的老龄化水平下降阶段后，2008 年以来常住人口的老龄化水平开始缓慢提升。图 5 昆山市老年人口变化情况图 2.4 养老服务设施选址方法
14、 养老服务设施选址意义重大，因为选址是一项长期性投资，相对于其他因素来说，它具有长期性和较为固定性。选址一经确定并建立，再更改便会导致经济资源的浪费和老人生活的不便。选址是影响社会经济效益的重要因素。不同的选址会导致不同的建设费用与土地资源利用量。选址对于老年人的生活具有重大的影响。养老服务设施地理区位的不同，将会导致老年人具有不同的生活与医疗环境。为提高养老服务设施选址的科学性，建议首先要对研究区进行多因子分析，进而形成对具体养老服务设施选址的参考底图5。如图 6所示，为昆山市养老服务设施专项规划中对选址进行了适宜性评价，有效地指导了具体的设施范围划定。 图 6 养老服务设施选址的适宜性评价
15、 在一些数字城市发展较好的地区，可依托基于矢量数据的网络分析功能进行养老服务设施选址工作，如服务区功能可以有助于养老服务设施的服务范围确定；查找最近设施点功能有助于确定养老服务设施选址位置是否符合某种配置要求（如养老服务设施 10分钟车行距离内必须有一所医院要求） ；OD 成本矩阵分析，可以帮助解决多个养老服务设施到多个指定接受服务地点（医院）是否达到最小的时间距离消耗问题，以便选择最优的多个养老服务设施的布局。 另外，基于泰森多边形的分析可以很好地帮助养老服务设施位置选定，其主要有 3个基本特性可对应做出选址分析，即利用 Voronoi图的最大空心圆特性解决新增养老服务设施的定位；利用 Vo
16、ronoi图的有效作用范围特性进行养老服务设施的服务范围划分；用 Voronoi图局部动态特性，每新增加一个养老服务设施，养老服务设施服务范围的划分只在相关区域内做局部调整6。 图 7 网络分析中“OD 成本矩阵分析”功能示意图 3. 结语 本文结合现有的养老服务设施专项规划，从养老服务设施规划中千人床位数指标、养老服务设施配置标准、老年人口现状与预测、养老服务设施选址方法四个方面进行分析，指出过分的注重千人床位数指标可能会导致养老资金近期的不合理利用，老年人口统计与预测将会直接到影响养老服务设施布局及其配置标准质量水平，需要加强养老服务设施布局的评价方法研究。 参考文献： 1 宋韬, 汤建中
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