1、“城中村”改造中的土地权利问题分析摘要：“城中村”是我国在城市快速发展过程中凸显的一个现象，其涉及到的利益主体众多，法律关系较为复杂，如果没有得到妥善的改造和规范，将不利于城市的发展和社会的稳定。本文从“城中村”的现状出发，阐述了“城中村”土地问题形成的原因和现阶段“城中村”改造中针对土地权利问题已经采用的解决途径，并对日后如何妥善解决“城中村”改造中土地权利问题从完善土地征收制度和打破二元体系、推进城乡一体化方面进行了分析。 关键词：城中村；土地权利；城乡二元化 近些年来，随着我国城市化进程的加快，城市扩张所引起的诸多问题也逐一显现，成为人们关注的焦点。在这些问题之中， “城中村”问题尤为突
2、出，其中包含的社会治安混乱、环境卫生差、土地权利混乱和违法违规建设等，已经成为各大中城市都必须面对和迫切需要解决的问题。为了搞好城中村的改造，推进城市化进程，构建和谐社会，本文以城中村改造中的土地权利问题为切入点，对相关的问题进行分析。 一、我国“城中村”的现状 1.何谓“城中村” 改革开放至今已经有 30 余年，这期间我国社会经济迅猛发展，城市化进程逐渐加快，原有的市区已经不足以容纳扩张的城市人口和工商业，因此就需要通过征收城市边缘地区的土地以获取发展的空间。为了降低征收土地的成本，很多城市选择征收农村边缘的土地转化为城市土地。这种城市的扩张必将造成部分村落被包围在建成区内，失去土地的农民，
3、有相当一部分居住在还原房或原来的宅基地自建房。 “城中村”就是指在城市扩张的过程中，农民由于土地被征用而转化为居民之后，仍居住在原来的村落改造而成的居民区。从广义上来看，应该包括位于郊区基本保留乡村特点的潜在型城中村，和位于城市边缘已经和市区连成一片的发展型城中村，以及位于城市用地的包围之中，已经几乎没有农业用地的成熟型城中村。而从狭义上来看，一般仅指成熟型的城中村。这类城中村从区划上来看，已经属于城市，居住在其中的农民也变成居民，但是在土地权属、户籍管理和行政管理体制上却仍然持续着旧有的农村模式，因而势必带来一系列的社会问题，成为各种矛盾的集散地。 2.城中村的现状 由于城中村处于城市和农村
4、的夹缝之中，这一独特的状态，势必带来一系列的问题。首先，城中村的居民既有之前就一直居住在此地的村民，也有因城市扩张而迁移至此的居民，还有相当一部分流动人口，人员构成复杂，容易滋生犯罪现象，治安形势不容乐观；其次，相对于城市来说，城中村规划跟不上需要，基础设施不完善，各种水管电线乱拉乱埋，排污能力较低，违法违章的建筑比较多见，居民楼由于密度大而造成采光条件和通风条件都较差，街巷窄小拥挤，人居环境不理想；最后，土地问题严重，农民的宅基地和工商业用地相互掺杂交织，土地的所有权、使用权和收益权不明晰，土地使用权流转不合法，土地利用不规范，非法出租、转让甚至倒卖土地的现象层出不穷，土地征用困难，严重阻碍
5、着城市的进一步发展，成为一个顽症。 二、 “城中村”土地问题形成的原因 “城中村”是我国城市发展过程中的一种特有的现象，其实际上是城乡二元结构下的产物。具体来说城中村的土地问题形成的原因有以下几个方面： 1.城乡二元管理体制 建国初期，我国为了加快工业化建设并维持资本密集型大城市的发展，国家运用了一系列行政手段将农业剩余转化为工业积累，并限制农村人口向大城市迁徙。其中包括城乡有别的户籍制度、劳动用工制度和社会福利制度等等。改革开放以后，这些制度中的相当一部分被延续下来，形成了城乡有别的二元管理体制。根据户籍的不同，农业人口和非农业人口分属不同的组织机构管理。故而城中村这种保留了农村行政建制的居
6、民区，由村委会进行管理，却需要适应城市的管理体制。以户籍制度为基础的城乡壁垒，还体现在社会保障的力度不同之上。针对城镇居民的社会保障体系较为完善，而农村居民的社会保障力度不足，土地对农民来说承担着社会保障的作用，这就使农民固守宅基地不愿放手，使村民利益和城市整体利益不相协调的突出点表现在土地权利问题之上。2.城乡二元土地制度 我国土地实行公有制，但是城市土地和农村土地有所不同。从所有权上来看，据宪法 、 物权法和土地管理法规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。在城乡界限明确的情况下，这种所有制上的二元化并未体现出明显的不足。但是随着农村土地被大量征用，城中村的土地
7、所有权国有和集体所有交织，两种所有制结构并存必然会发生矛盾，产生一系列的问题。村集体经济的突出特征之一就是产权关系模糊，所有权和使用权权属界定不清。村集体持有的责任田、自留地、宅基地以及各种公共用地等，基本没有完备的产权手续，农民集体也只是一个群体概念，难以成为实际的独立的市场主体，从而造成集体土地所有权虚位，这都阻碍着城中村土地问题的解决。土地资源的非商业性和国家的土地所有权借助“公共利益的需要”而不断扩大，这一方面使农民可以低价甚至无偿的获取农村集体土地的使用权，从而紧抓不放谋取租金等现实利益，另一方面使地方政府意欲更多的征用土地之后转让土地使用权而获得商业上的利益。利益上的冲突，使得现实
8、中的博弈层出不穷，在拆迁和征用的过程中出现恶性事件。3.“城中村”土地征收补偿标准不明晰 虽然我国在物权法和土地管理法中对集体土地征收为国有的补偿标准都有所规定，但是这些规定，并不能充分适用于城中村这一特殊地带。因为城中村中的集体土地主要是农民的宅基地，征收时应该对其上的建筑物和附属设施进行补偿，但关于这部分的补偿标准在相关法律中并没有明确的规定。这就容易造成农民的权利不能得到充分的保障，不利于城中村土地的流转。 三、现阶段“城中村”改造中土地权利问题的解决途径 在现阶段的实践中，针对城中村改造过程中的土地权利这一突出问题，通常采取两种措施：一是“土地置换，异地安置”的方式。就是政府在郊区征用
9、和要改造的城中村相同面积或者更大面积的土地，建设新村供城中村的居民居住，进行置换。这种方式在城中村改造的初期，政府可以运用行政手段来推行，但现在由于市区内房价攀升等原因，再推行起来困难较多，逐渐难以实现。另一种方式是征收集体所有土地，改变其土地所有权性质转为国有，城中村内的农民身份转变为居民，纳入城市化管理范围。这是现阶段看来比较可行的方式，因此在各个城市使用较多，但这一行为过程中征收的合法性及征收后的使用都存有争议有待解决。我国法律明文规定征收集体土地必须是“为了公共利益的需要” ，且“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设” ，在实践中征收是否出于这样的需要，以及征收
10、后的用途，实际上都是很难进行控制的。 四、妥善解决“城中村”改造中土地权利问题的思路分析 1.完善土地征收制度 为了避免征地过程中的政府职能错位、补偿过低等弊端，应该进一步完善土地征收制度。首先，应该明确“公共利益”概念的内涵和外延，并通过立法加以细化。将用于经济建设和房地产开发彻底从土地征收的范围之内排除，以保障征收出于公共利益的目的。除此之外，还应制定合理的补偿标准，在对农民进行补偿时不仅要参考土地的原用途和征收前的年产值，还应该参考土地的未来用途和市场价格，以及地块地理位置不同而形成的级差地租，以确保农民的利益，将其损失降至最低，以促进土地正常流转。要建立健全集体土地使用权流转制度，重新
11、建构农村集体的组织模式，可以将农民集体作为一个法人或非法人集体。只有集体所有权主体得到了明确，才有可能切实保障农民的利益。给集体土地办理土地使用权证，给农民的土地、住房等办理土地房屋所有权证，办理好土地确权。从法律上明晰产权关系，有利于土地的征收、流转和补偿。 2.打破二元体系，推进城乡一体化 要建立和完善有利于城乡一体化的管理体制，深化户籍制度改革，逐步取消城乡户籍差别，大幅提高农村居民的社会保障水平。将原有农村居民一次性改为城市居民，将其纳入城市居民的社会保障体系之中，参加相应的社会保险，使其真正的成为城市的一员。继续加大对农村基础设施和公共服务设施的投入，加快农村税费制度改革，统一城乡税制，积极发展农村金融市场。城乡二元结构的矛盾，不是短时期内就能解决的，要着眼于长期，从城乡规划、产业布局、公共服务、基础设施建设和劳动就业等各个方面实现城乡平等，消除城乡差别，最终实现城乡一体化，从深层次上解决城中村的问题。 参考文献： 1范少虹：城中村改造中土地法律问题分析J.时代法学 2010，8 2孙晓珍：“城中村”改造中土地权利问题的法律探析J.安徽农业科学 2012，40 3叶文香：城中村改造中土地确权制度创新思考J.吉林农业2012，05 4刘明明：城中村改造中的土地所有权改制问题分析J.现代物业（中旬刊）2011，01
