1、城市规划正义的基本理论问题分析内容摘要：城市规划不是纯粹的基于技术理性和科学决策的价值中立活动，而是有其价值判断。立足当代中国城市规划的现状，城市规划应该追求效率与公平的合题。实现这一价值诉求，核心是要科学界定个人利益与公共利益，并努力实现二者的统一，回归城市规划正义的本质：得所应得。 关键词：城市规划 效率 公平 公共利益 得所应得 20 世纪 60 年代以来，伴随着城市化进程中社会问题的凸显，西方城市规划学科逐渐转变了对城市规划学科属性的认识，由纯粹技术理性和科学决策过程转变为认同城市规划伦理的、政治的属性。中国城市规划学在改革开放以后才获得真正的发展。上个世纪 90 年代后，中国规划学界
2、也逐渐注意到城市规划的价值取向及其实现问题。然而，部分由于对社会主义正义理论研究的薄弱，有关城市规划正义的基本理论问题尚未解决。本文拟从城市规划的价值诉求、城市规划正义的核心内容和城市规划正义的本质三个方面建构城市规划正义的基本理论框架。 城市规划的价值诉求是效率与公平的合题 城市发展是包括经济、政治、社会和文化诸方面在内的综合性的发展。城市经济发展以效率为其主要的价值追求，而包括社会在内的其他领域的发展目标则主要是公平，故而，城市规划应该追求两大政策目标：效率与公平。然而，改革开放以来的很长时期内，中国城市规划出现了偏重效率，忽视公平的倾向。这一现象的出现，一方面受我国国民经济社会发展整体价
3、值取向的影响，另一方面也与对公平和效率关系的误读有关。 新中国成立之初，基于国民经济社会发展不平衡的客观现实和对社会主义一定程度的错误理解，实行了平均主义的分配方式。这种分配方式忽视了资源配置的效率问题，造成经济社会发展的停滞。改革开放后，打破平均主义，实行了效率优先，兼顾公平的原则。这一原则的影响至为深远，我国的综合国力、人民生活水平乃至国际地位都得到了显著的提高，更为重要的是，由于正视而不是抹杀不同人群和地区的差异，充分发挥了人民的积极性、主动性和创造性，部分实现了在平均主义下不能实现的公平。城市规划在这一背景之下秉承传统城市规划学科的基本理路，表现出对技术与科学的热衷，似乎是一种价值中立
4、，但是毫无疑问，这种价值中立本质上与国民经济社会发展的价值取向效率优先，兼顾公平保持了高度一致。这一价值取向带来了城市的快速发展，同时也带来了新的不公正，城市经济、政治、文化、社会等领域都出现了严重的不公平。 首先，城市化进程中表现出贫富差距的持续拉大。2006 年，国家发改委根据“全国城市居民综合社会调查”提供的数据资料及国家统计局提供的相关数据资料，认为我国城市居民收入差距的基尼系数已达到合理值的上限，在 0.4 左右，并指出占城市居民 1/5 的最低收入人口只拥有全部收入的 2.75%，仅为最高收入 1/5 人口拥有收入的 4.6%（李华良，2006） 。经济领域的分化必然带来政治、文化
5、甚至社会领域的分化，经济上占优势的群体在政治、文化和社会地位上都具有明显的优势地位，反过来，在政治、文化、社会领域占优势地位的强势群体利用他们的这些优势强化自身的经济优势，更多地占有和攫取资源和财富。相应地，弱势群体失去了在传统平均主义体制下的一切保护而又暂时没能形成新的保护和申诉机制，越来越失去竞争的优势而越来越相对少地占有着城市的资源与财富，从而造成新的不公平。新的历史条件下，反思城市规划的价值取向成为新的历史课题。 事实上，面对改革中出现的诸多问题，尤其是贫富的迅速分化，党和政府已经从国民经济社会发展的高度开始重新认识社会主义的价值取向。十六大针对实践中唯效率为上，忽视公平的做法，主张效
6、率与公平的并重，首次提出“初次分配注重效率” ， “再分配注重公平” 。十六届六中全会从制度正义的视角提出要“更加注重社会公平” ，强调“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证” 。实践中对效率优先，兼顾公平原则的最终超越是在十七大上。十七大对社会公平给予了高度重视，在党的文件中第一次旗帜鲜明地指出“实现社会公平正义是中国共产党的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务” ，并强调， “初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平” ，明确摒弃了“效率优先、兼顾公平”的提法。 顺应这一历史潮流，城市规划也要对其价值取向作出新的调整，而正确理解并处理公
7、平与效率的关系问题是其能否作出正确的、符合历史潮流的价值判断的关键。偏执于公平或效率的价值取向的实质是割裂了公平与效率的关系，把二者简单的对立起来。事实上，我国国民经济社会发展从公平到效率再到公平的价值选择，表现出公平与效率既相矛盾，又相统一的关系。二者的矛盾是表象，而统一是本质。一方面，二者的统一是方向，是本质，只有实现了二者的统一，才能真正使二者相互促进。失去公平的效率不可能持久，失去效率的公平也是毫无意义的。另一方面，虽然公平与效率是统一的，但并不意味着二者在现实中拥有同等的地位，受到同等的关注。在实践中，二者的对立是常态，人们必须赋予一方更多的考虑。公平与效率究竟哪一方拥有优先地位，完
8、全是一个实践问题。具体而言，当某一社会在某一阶段效率问题突出时，就应以效率为优先；反之，如果某一阶段公平问题较突出，就应该以公平为优先。改革开放以来逐步形成的效率优先，兼顾公平的原则产生于特定的历史条件之下，反映了人们致富的愿望。然而，当效率问题解决到一定程度而公平问题凸显，成为社会的普遍诉求时，就应把公平置于相对优先考虑的地位，以寻求更高水平的统一（汪琼枝，2009） 。就城市规划而言，伴随改革进程，秉承效率优先，兼顾公平的原则，我国城市化进程加快，客观上促进了城市经济的快速发展，然而，当前城市化进程中公平问题已经凸显。城市规划者在追求效率的同时，更应该顺应潮流，关注公平。 根据城市化发展的
9、基本规律，一个国家的城市化水平应与其经济发展水平相适应。现实中国的城市化具有其独有的特点：一方面，城市化水平滞后于现代化水平；另一方面，城市化超速发展的同时存在严重的“消化不良” 。中国城市化独特的环境与进程必然产生出诸多问题。城市规划中的诸多问题，其实质都在于公平问题。城市规划以城市和准城市的空间和土地为规划对象，其实质是对公共资源的分配。在市场经济条件下，作为特殊商品的城市空间和土地成为众多利益集团争夺的目标。众多利益集团作为“经济人” ，奉行个人经济价值最大化的原则。然而，城市空间并不仅仅只具有经济价值方面的意义，它更主要是城市的构成者广大普通市民共同生活的空间，城市的资源包括空间与土地
10、的真正所有者是全体普通市民。而众多利益集团作为“经济人”与全体普通市民的利益诉求并不总是一致，更多的时候二者是冲突的。如何从全体市民的利益出发，使城市这个共同的生活空间更加有利于市民普遍的生存和发展， 更加符合人性，具有公共性，这就要求作为城市规划的主体政府以公共利益为导向，遵守公平正义原则。 遵循公平原则，城市规划要尤其关注和保护社会弱势群体的利益，致力于公益事业的发展。当前在旧城改造、新区开发等城市建设过程中，就出现了以开发商代表的房地产商业利益群体与迁出居民利益群体、迁入居民利益群体，甚至与作为“管理”机构的行政利益群体等之间的冲突。在这些利益群体、阶层之间的矛盾和冲突必然会影响甚至阻碍
11、城市的发展（王伟、赵俊，2007） ，这就要求作为公共行政行为主体的政府规划部门遵循公平正义原则，合理协调各方利益，关注保护弱势群体，维护社会稳定，为城市的持续健康发展创造正义的社会环境。 城市规划正义的核心内容是实现个人利益与公共利益的统一 效率与公平的选择问题实质是利益问题。城市规划在某种程度上而言就是一种利益的协调活动，其既要协调个人利益与个人利益之间的关系，更主要的是要协调个人利益与公共利益的关系。后者恰是正义的核心内容，正义归根结底就是如何认识并处理个人利益与公共利益的关系问题。 （一） 关于个人利益与公共利益的界定 何谓公共利益，学界尚未形成统一的认识。一方面源于市场经济条件下个人
12、利益与公共利益往往存在竞合，另一方面也与公共利益本身外延的不确定性或历史性有关。以城市拆迁为例，根据我国现有法律，界定公共利益应从以下三个维度展开： 1.公共利益关涉国家安全、国民经济和社会发展等。根据 2011 年 1月 19 日国务院第 141 次常务会议通过，并于 1 月 21 日开始施行的国有土地上房屋征收与补偿条例第八条的规定，公共利益的内涵在于“保障国家安全、促进国民经济和社会发展等” ；公共利益的外延包括国防和外交、由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设、由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业、由政府
13、组织实施的保障性安居工程建设、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建等。 2.公共利益的界定主体是公众。这里的公众是所有与该公共利益相关的利害关系人。个人利益是公共利益的基础和内容，公共利益只是对个人利益中具有共性内容的抽象，因而对公共利益的界定，所有利害关系人应该是决定者。根据国有土地上房屋征收与补偿条例第九条的规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划时，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。 3.公共利益的实现必须程序合法
14、，且不能伤害个人利益。城市规划的每一个新项目和产业都与公共利益有关，然而，公共利益的实现不能基于公共利益的目的而无视个人利益，也不能违反法律程序。现实城市规划项目实践中反映出的最突出的问题往往与此相关。比如现实中产生拆迁冲突的主要原因就在于对拆迁执行者行为合法性和对个人利益补偿公平性的质疑。对于这一点，我国物权法明确规定， “为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿” 。 （二）关于个人利益与公共利益关系的处理 社会主义条件下应实现个人利益与公共利益的统一，对于这一点在实行
15、社会主义市场经济的今天似乎没有争议。然而，如何实现个人利益与公共利益的统一，却是一个理论上并没有真正解决的问题。本文以为，通过改造功利主义，构建社会主义功利主义实现个人利益与公共利益的统一是明智之选。功利主义产生于 18 世纪末，由英国哲学家、经济学家J.边沁创立。作为一种道德哲学或政治哲学，功利主义在西方一直居于主流地位。边沁认为一个人之所以做某件事，是因为做某件事能给自己带来幸福或快乐，一个人不做某件事，是因为不能给自己带来幸福或快乐。个人行为的准则是这样，政府行为的准则也是这样。由此功利主义确定了最大多数人的最大幸福原则。功利主义从人而不是从神或抽象道德出发，表现出对人的关注，就这点来说
16、，功利主义更易为人们所接受。然而，边沁的功利主义有一个致命的缺陷。边沁认为公共利益是个人利益的简单相加，二者不存在矛盾，个人利益之和就是公共利益，相应的个人利益的实现就意味着公共利益的增长，并最终在晚年，将其功利原则简化为最大幸福原则。显然这一认识过于理想化而与实际不相符合，原因在于个人利益之间、个人利益与公共利益之间都可能存在矛盾，在一定的情况下，个人利益的增长甚至会损害公共利益。 本文认为尽管功利主义在事实上发展和鼓励了个人主义，但是如果对其予以社会主义的改造，对于解决城市规划中的个人利益与公共利益之间的关系问题还是非常重要的一种尝试。基本做法就是回归“最大多数人的最大幸福原则” ，并重新
17、解读这一原则。笔者以为，这一原则其实包含着两个具体的原则，而不是只有一个原则，即“最大多数人原则”和“最大幸福原则” ，其中“最大多数人”的限定词在该原则中甚至具有较“最大幸福”原则更高位的价值。 “最大多数人原则”的优先性地位是由我国社会主义的本质决定的。社会主义的本质在于实现人民的共同富裕，因而，社会主义的功利原则要求福利增加的受益者应该是最大多数人，这也是整个社会最大福利的基础。更为重要的是，只有坚持了“最大多数人原则” ，才能当个人利益与公共利益发生冲突时坚持二者的统一。因为，此时如果以“最大幸福原则”作为唯一的或根本的道德原则，即仅仅专注于总体利益的增长并不必然能带来个人幸福的增长。
18、而如果以“最大多数人原则”作为根本道德原则，那么只有当社会福利的增长同时满足最大限度增加了最大多数人的福利时，此行为才是符合道德的。此时可能出现少数人的利益没有得到最大限度的实现，然而这种牺牲是必要的。因为在社会主义条件下，个人与他人之间不存在根本的利益冲突，社会的存在与他人利益的增长本身就是自身利益继续增长的前提（汪琼枝，2010） 。 坚持“最大多数人原则”与“最大幸福原则”相统一的社会主义功利主义原则必然要求城市规划在赋予公共利益优先序位的基础上实现个人利益与公共利益的统一。当前城市化进程中较为突出的问题既有以公共利益为名行侵害个人利益之实，也有以维护个人利益之名行妨碍公共利益之实。根据
19、社会主义功利主义的原则，在按照现有法律确定公共利益和个人利益的基础上，既要保证个人利益最大程度的实现，更要保证公共利益的最大化。当个人利益与公共利益无冲突时，以个人利益最大化为目的，而当个人利益与公共利益存在冲突时，在保证公共利益最大化的情况下，尽可能不使个人的现有利益受到损害，即对其根据市场价格予以公平补偿。 城市规划正义的本质在于得所应得 平等是现代正义的核心内容之一，也是社会主义的价值目标。然而如何理解平等，却是众说纷纭，莫衷一是。现代西方政治哲学至少经历了权利平等、机会平等等形式和阶段，彰显出平等实现的过程性。权利平等是一种基于自由市场制度的平等。权利平等取消了封建等级制度的阶级差别和
20、固定地位，将人看做完全自由的个体，主张所有人都拥有同样的权利进入所有有利的社会地位。法国人权宣言宣称人生而平等就是对权利平等的主张。然而，权利平等只是形式的平等，并不必然带来结果的平等。因为每个人的天赋能力有高低，家庭出身和社会环境有好坏，必然决定了其竞争能力的差别，而这些社会环境和自然天赋往往造成人们在机会、收入和财富方面极大的不平等，故而，平等的权利会导致不平等的结果。 机会平等相对于权利平等是一大进步，它力图解决由社会和文化环境给人造成的不利影响，主张通过增加教育机会、实行再分配政策和其他社会改革措施，为所有人提供一种平等的出发点。机会平等对于今天的中国非常有意义，应该说，新中国成立以来
21、到今天中国人的权利平等在抽象意义上已经实现，但是直至实行改革开放后三十多年的今天，机会平等还远没有实现。 “十二五”规划最引人注目的一点就是试图通过各种改革，促进机会的公平。然而，机会平等不等于正义，机会平等是城市规划正义的应有之义，但不是城市规划正义的本质和终极目标。 首先机会完全平等是不可能的。机会是有限的，凡有限的东西就不可能完全平等的分配。就业岗位、基本公共服务等资源都具有有限性，其获得者不可能同等程度地全覆盖。同时，机会平等没有也不可能消除自然天赋的差别，因而竞争能力也是有不同的。一个人先天的不足不是他个人过错所致，如果要求其承担因此带来的竞争能力相对低下的后果，也是不公平的。 其次，即使实现了某种程度的机会平等，它也只是形式的平等。机会平等只是保证了起点的某种程度的平等，并不能消除出身的不平等，也无法确保过程和结果的平等。北大中国经济研究中心主任姚洋先生指出，所谓机会平等不过是幻想而已。从国家的角度来看，通过赋予每个人相等的机会，可以把社会主体摆在平等的起跑线之上。可是，从现实
