1、大都市应急联动机制探析摘 要 城市是社会发展到一定阶段的产物，是一个地区政治、经济、文化发展的中心。改革开放以来，我国以惊人地速度推动着城市化的进程，小城市在向中等城市扩展，大中城市逐渐发展成为大都市，各种资源和人口集聚，给大都市的生存和发展带来了前所未有的风险和挑战。为大都市遭遇风险或突发紧急事件时提供一种应对机制，即应急联动机制非常必要。 关键词 大都市 突发事件 应急联动机制 作者简介：刘羽露，华东政法大学政治学与公共管理学院 2011 级行政管理专业硕士研究生，研究方向：应急管理。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-205-02 当
2、你在繁华的大都市享受着幸福生活的时候，如果灾害或灾难突然降临，你将如何应对？我国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多、灾害破坏最严重的国家之一。随着我国城市化进程的加快，各种突发事件或灾害事件不断发生，亟需构建一个有效的防灾减灾应急体系，大都市应急联动机制应运而生。 一、大都市配备应急联动机制的必要性 （一）大都市风险管理需要应急联动机制的支撑 1.全球化风险加速城市危险的发生。随着全球化进程的加速，风险也在加剧。吉登斯在失控的世界一书中认为风险指的是在与将来可能性关系中被评价的危险程度，可知风险与可能性和不确定性的概念是分不开的。当今社会的风险大多是被人为制造出来的，比如与全球变暖有关的环
3、境问题所引发的一系列自然灾害，海啸、地震、雾霾、极端天气表面看来是天灾，其中并不乏人祸。可见，全球化给城市带来的危险不言而喻。 2.大都市人口流动给城市增加了危险性。我国是一个人口大国，人口流动相当频繁，从每年的春运中可见一斑。大规模的人口流动，必然会给城市的发展造成一定的阻碍并诱发危险的发生。比如目前大规模的农民工进城务工，由于在城市中缺乏一定的社会保障或遭遇不平等的待遇，很容易引发他们的愤怒之情，严重的可能会产生群体性事件，严重影响社会治安和稳定。 3.城市的防灾体系、防灾设施跟不上城市建设的脚步。我国原有的应急工作基础非常薄弱；信息管理系统落后，普遍存在信息分散和部门垄断，缺乏快捷有效的
4、沟通渠道；我国的公共服务体系薄弱，很难应对公共突发事件的冲击。 （二）政府职能转变导致了部门机构的联动可能性 1.政府职能转变，全能型政府改革，需要落实到基层部门。党的十八大提出行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。而深化行政体制改革的核心和关键就是转变政府职能。在改革过程中，使政府结构逐渐趋于合理，权责关系逐渐明确，部门体系逐渐完善。只有基层部门的职责明确了，才能具备应对危机的基本能力。 2.街道社区功能不齐全，满足不了突发事件的应对，需要成立专门的社区紧急事态应对小组。目前我国的街道社区等自治组织的发展还很不完善，没有专门的部门去管理突发事件的应对事宜。当灾难发生时，基本是以家
5、庭为单位，各自逃生，缺乏组织，这样会严重影响救灾效率，不能有效地降低损失拯救民众生命。 3.条块分割式的运行模式不适合现阶段的发展。我国基本上是沿用“条块”方式将突发事件的管理交由相应的地方政府、职能部门去承担，这样造成的后果就是纵向联系比较强，而横向合作不足。一旦突发事件降临，各部门应急联动的敏捷性差，资源共享度低，造成人力财力的浪费，极度不适合应对紧急的大规模的突发事件。 二、现阶段有效运行应急联动机制存在的问题 （一）应急法制建设缺失，政策制度有待完善 1.在立法和法律地位方面，我国在 2007 年颁布实施了中华人民共和国突发事件应对法，是我国的第一部应急救援法律，它针对突发事件的生命周
6、期做出了应急管理的详细规定。但是仔细通读整部法律，发现该法并没有提及应急联动的问题，对于地方政府参与应急管理的权限也没有相关规定。 2.在政策的灵活度与普适性方面，在突发事件发生时，有些政府的反应能力不敢恭维，很多政府部门普遍选择隐瞒事实真相，贻误最佳应对时机。应急法律规范执行不到位、执法监管存在漏洞。由于很多法律规定的操作性不强，缺乏具体的实施细则，导致在执法中出现一系列的问题。主要表现在有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等。 （二）政府职能界限不明，组织结构过于僵化 1.政府部门与部门之间。部门之间极易形成管理壁垒，阻碍部门合作，难以形成应对突发事件的合力。部门壁垒导致日常管理中缺乏
7、部门间的联动机制。部门各自为政，自扫门前雪的现象是突发事件应对中的大忌，有的地方在应急指挥决策会议上甚至还出现部门相互指责对方应该承担事件责任的现象，而非联合起来积极寻找有效应对措施和协同作战。 2.不同区域政府之间。区域政府之间存在的地域分割造成应急联动协作障碍，严重制约协调联动的应对局面。目前突发事件的影响往往超出一定的行政区域，涉及到两个甚至两个以上的同级行政区域，区域之间政府的协调联动将极大影响突发事件的处置效果。当前，区域之间政府（县际、市际、省际）的协作非常薄弱是一个非常突出的问题。 （三）信息沟通渠道不畅，资源整合能力不强 1.信息传递问题。在我国，危机信息基本遵循“条块关系”的
8、行政结构，按照“乡镇县市省中央”五个层级逐级上报，各种危机应对的指令、措施、资金、物资等则随后逐级下发，这种信息传递渠道存在层级过多、经手部门过多的弊端，一方面降低信息传输的速度，另一方面，层级过多、部门过多的传输环节又加大了区域之间和部门之间进行联动协作的难度。 2.资源整合问题。每个城市的能力是有限的，单靠本地有限的应急资源无法有效应对重大突发事件，需要对应急资源进行整合，有效利用周边地区的应急资源应对突发事件。当重大突发事件超过当地政府的应对能力，如果仅仅依靠上级政府或国家进行应对，无论专业救援人员的调集还是应急物资的调配都需要一定的时间，很容易错过最佳应急救援时机，造成更大的人员伤亡和
9、经济损失。进行资源有效整合后能够快速从周边地区调集人力和物力，不仅缩短了应急资源的到达时间，而且也将大大提高突发事件应急处置的效率。 （四）应急联动理念落后，合作参与意识不高 1.公众不知道什么是应急联动机制。我国的许多城市已经建立起比较完备的应急联动机制，但是说起应急联动，许多普通市民可能并不十分了解。所谓应急就是针对各类紧急、突发事件所采取的应对策略和紧急行动。所谓联动就是指多个相关部门的联合行动。 2.领导不重视，轻防御。当前，一些地方党政领导对建立健全应对危机机制的意义认识还不够深刻，普遍抱有侥幸心理，认为本地出现重大自然灾害、突发事件和生产责任事故的概率不大，因而不愿在这方面早投入、
10、多投入。有的认为这种工作对经济发展促进作用不大，更因资金缺乏，产生畏难情绪。他们认为重预防这样的应急管理机构没有必要设立，转而强调政府在突发公共事件发生后的作为，在日常管理中不重视加强应急预防制度建设，往往丧失了将突发公共事件化解于萌芽阶段的最佳时机。 3.相关部门间合作意识，与民众、社会组织的合作意识不高。有些地方党政领导对有关政府职能部门和社会组织的协调督促不够，致使有关应急联动的职能部门缺乏全局意识，不重视与其他部门配合，以至于出现了“应而不急，联而不动”的局面。与民众和社会组织的合作意识更是淡薄，忽略了民众和社会组织在应对突发事件时的作用。 三、完善大都市应急联动机制的建议与对策 （一
11、）健全应急管理法律体系，编制应急救援预案 1.完备的公共应急法律体系应该由宪法中的紧急条款为核心，以突发事件应对法为主干，另外还包括单行的部门应急法、部门应急法的实施细则及针对某一独立环节的特别立法等，由此构成一个完整的体系。增强应急法律的可操作性，制定具体的实施细则、办法，尤其是制定紧急行政程序法律规范。 2.应急救援预案的编制。为了建立完善的应急救援体系，各地需要成立应急求援预案编制工作组，在国家突发公共事件总体应急预案的基础上，负责本地化的各项应急求援预案的编制工作。组织各方面的专家，对本市可能的突发事件进行全面评估和分级，对全市应急求援资源的分布、构成和适应性进行评估，编制紧急事件应急
12、救援体系建设规划，组织各方面专家编制事故应急救援预案。 （二）建立信息联动中心以配合应急联动机制运行 建立统一的综合性信息联动平台和信息共享机制，实现对危机信息的整合。构建综合性的信息中心平台和常设性的会议机构，强化对信息进行整合和综合使用的力度，同时对当前的信息管理进行功能升级，突破仅仅限于隐患危害数据的收集和整理的层次，建设一个涵盖紧急事务管理信息、地理信息、人力资源信息、后勤信息、综合性的救灾资金管理信息等在内的危机信息管理体系，使灾害管理信息囊括灾情信息、救助条件、救助物资、救助人员、救助手段等各方面，为危机决策和应急处置与救援工作提供信息支撑。 （三）构建大都市应急联动网络化模型 在
13、现有应急联动体系的基础上，以政府组织机构为主导，并把区域内所有非营利组织、企业组织、社会公民纳入其中，涵盖区域内各种力量的整合，实现地理空间上的跨区域联动、政府组织中的跨部门协作的应急联合行动的功能网络。应急网络的各个主体作为地位与权力彼此平等的行动主体，在明确各自具体角色以及法律责任的基础上，遵照统一的行动框架，针对区域内任何地点发生的任何类型的突发事件，全过程参与，在各司其职、各负其责、各避其险中自动实现共同应对、协同应急的整体应对格局。 （四）深化应急联动理念，培养专门应急人才 相比发达国家，我国应急管理人才严重不足。建立应急管理人力资源共享体系，不仅在常态管理中发挥中心地区应急管理人才
14、的优势，还应通过工作交流和人才培训，提高区域应急管理整体水平。同时，为了有效利用区域应急管理人力资源，确保突发公共事件发生时，迅速、高效、有序地实施应急救援和处置工作，可以将常态管理时分散于各地的应急管理人员按照快速处置和应急管理要求编制若干个处置小组，紧急状态下，按照各自事先规划好的工作职责，进行有序应对。 综上所述，我国的大都市应急联动机制的进一步完善还有很长一段路要走，但随着组织结构的不断完善，信息共享机制的建立以及应对突发事件的实践增多，今后在突发事件应急管理方面会日渐成熟，为市民营造一个安全的生活环境。 参考文献： 1英安东尼吉登斯著.周红云译.失控的世界.南昌：江西人民出版社.2001. 2汪伟全.突发事件区域应急联动机制研究.探索与争鸣.2012（3）. 3黄小用.构建危机应对协同联动机制的思考.中国井冈山干部学院学报.2011（7）. 4张永领.应急资源的区域联动研究.经济与管理.2011（6）. 5张佰成，谭伟贤.城市应急联动系统建设与应用.北京：科学出版社.2005.
