1、当前公共突发事件中的政府危机处理主要存在问题探析摘 要：突发事件是一种显性社会不稳定现象，主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，具有突发性、公共性、针对性、复杂性和危害性等特点。当前，公共突发事件中的政府危机处理主要存在问题包括缺乏可行的预警机制、信息发布面临挑战、缺乏对公众进行必要和有效的教育与引导、应对公共突发事件的法律法规还不太健全。 关键词：公共突发事件；政府；危机处理 中图分类号：I631 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）35-0282-03 一、概念 突发事件是一种显性社会不稳定现象。所谓突发事件，必须具备 3个条件：一是突然发生，难以预料
2、；二是问题极端重要，关系安危，必须马上处理；三是首次发生，无章可循。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下 4 类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为 4 级：级（特别重大） 、级（重大） 、级（较大）和级（一般） 。 突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下4 类：（1）自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾
3、害和森林草原火灾等。 （2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。 （3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。 （4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为 4 级：级（特别重大） 、级（重大） 、级（较大）和级（一般）1。 二、特征 突发事件的发生在时间和形式上虽然有一定的偶然性，但却遵循着“墨菲定律” （事情如果有变坏的可能，不管这种可
4、能性有多小，它总会发生）的必然性。具体说来它有以下特征：一是突发性、不确定性。从起因上看，一些突发事件是不可预知的；从过程上看，不仅仅因为这件事情的开端是无法用常规性进行判断，而且其后的发展和可能涉及的影响是没有经验知识进行指导；从结果上看，处理突发事件能否恢复到原有状态，最终会产生什么影响，都难以确定。二是公共性。突发公共事件专指在公共管理范畴内的危机事件，其影响和涉及的主体具有公共性、社会性。三是针对性、目的性。针对性就是指每一起群体性突发事件都因利益要求的不同而有具体指向。目的性是指人们所选择和行为所追求的目标，都是为了满足某种需要，得到某种利益。四是复杂性。现阶段突发事件的起因有的是政
5、策，有的是经济性因素，有的是社会性因素，有的是领导者行为因素，甚至是这几类因素交织在一起，有时很难加以区分，这就决定了突发事件的复杂性。有些突发事件还形成“裂变反应” ，起因往往是一个因素，但很快会扩散，导致很多方面的因素发生，甚至失控，简单问题变成复杂问题。五是危害性。不论什么性质和规模的突发事件，都必然会不同程度地给社会造成政治、经济和精神上的破坏与损失，而且危机往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机2。 三、当前公共突发事件中的政府危机处理主要存在问题探析 我国在公共危机管理方面起步较晚，基础较为薄弱，经验尚缺，在实际应对危机中仍然暴露出了很多问题。 （一）缺乏可
6、行的预警机制 虽然 突发事件应对法明确了预防与应急准备机制、监测与预警机制， 国家突发公共事件总体应急预案也明确了“居安思危，预防为主”的工作原则，但是在实践中，我们往往更加重视轰轰烈烈的突发事件应急、应对工作，而相当忽视默默无闻的预防工作，并且成功的突发事件应对往往掩盖了突发事件预防的不力。 第一，缺乏预警意识，监测不力。从中央到地方的各级政府，危机管理预警意识普遍淡薄，我国政府现行的突发事件管理体制中缺少风险评估机制，缺乏专管部门，缺少对社会风险发生或可能发生的外部环境和内部环境因素的调查，再加上没有灵敏、准确的信息监控系统，未能及时收集相关信息并加以分析处理，缺乏敏锐的社会风险判断能力，
7、很难做到对社会风险的准确预警分析，难以对可能发生的危机事件作出正确的分析，结果往往是采取被动的反应模式去处理危机事件。 第二，预案粗陋，缺乏社会参与。要做到预案求实管用，不仅要有社会风险一旦发生就有应对各种可能情况的多套行动方案，而且要通过教育、培训、演练或计算机模拟、培养、提高领导的指挥能力和群众工作的应变能力，检验预案的可行性和科学性，使社会风险一旦发生，预案能够切实地发挥作用。目前，预案缺乏演练，停留于应付上级检查，做表面文章。 （二）信息发布面临挑战 2008 年， 中华人民共和国政府信息公开条例正式施行，这是我国第一部有关信息公开的法规条例，标志着我国的政府信息公开制度的发展进入到了
8、一个崭新的阶段。但我国信息发布存在瓶颈，长期以来，一些地方政府和有关部门在信息传递方面喜欢欺上瞒下、报喜不报忧，致使内部信息渠道严重阻塞或扭曲；与此同时，政府部门缺乏规范、及时的信息披露制度，宣传主管部门又习惯用计划经济的办法管理大众传媒，大众传媒缺少必要的法律保护，这诸多原因使大众传媒的信息传递作用和社会监督作用受到极大限制。再加上各级政府为了“保稳定” 、各级官员为了“保乌纱帽” ，使得各级政府在预防和处置社会风险方面透明度极差3。 第一，信息发布应急机制不够完善。以 H7N9 为例，据解放日报报道，3 月 20 日初步认为患者可能感染新型流感病毒，3 月 21 日即报告市卫生行政部门。3
9、 月 22 日按国家生物安全有关规定，由上海市疾控中心将标本送中国疾病预防控制中心。3 月 29 日下午国家疾控中心分离到H7N9 禽流感病毒，这个结果 3 月 30 日被通报。上海的做法完全按照突发事件的信息发布、传播规定进行的，但是根据突发公共卫生事件应急条例规定：“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。 ”如果在突发事件发生时，上海卫生部门有权直接公布传染病疫情或者国家疾控中心的检测与地方平行进行的话，那么，H7N9 禽流感疫情或许在 3 月 20 日左右即可发布，这样就可以大大
10、减少谣言发酵时间。 第二，信息发布把关人缺失，如何选择成一大难题。自媒体时代颠覆了传统媒体新闻生产的过程和方式，人人都是信息发布者和传播者，如雅安地震不到 12 小时，相关微博就达到了 6 400 万条，有人还整理出“雅安地震的十大流言飞语” ，包括红十字会澄清收台湾红会 500 万“买路钱”谣言，一条搜救犬反复“被牺牲”等等。然而怎样从如此浩瀚的信息大海中获取自己想要信息并非易事。 （三）应对公共突发事件的法律法规还不太健全 虽然我国在总结这些公共危机事件经验教训的基础上制定了一些处理公共危机事件的基本法律法规。如自 2007 年 11 月 1 日起实施的中华人民共和国突发事件应对法 ，是我
11、国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律，它的实施标志着我国结束了应急对抗措施无法律依据的历史。但在实际执行过程中还可能存在有法不依、执法不严、违法不纠，难获救济等问题。 第一，应对公共突发事件的法律不完善，并且不成体系。当前的应急立法比较分散，给突发事件的及时处理带来困难，也不利于各部门在处理突发事件中的协调配合。当前大致是什么领域出现了紧急状况，等事件解决之后就制定一个相应的法律法规，对暂时没有出现的危机的领域，则较少考虑。防洪、消防、地震、突发公共卫生事件等，都是在出现了相应的大规模突发事件，取得应对措施的成功之后，依据经验教训，才制定相关的应急条例。但对恐怖主义、城市公共交通、大范围中
12、毒、大面积停电、火山、大面积气候变化等突发的人为或自然灾害引发的社会危机都缺乏法律调整。 第二，公共危机管理行政法律责任不明确。在公共危机管理中，相关失职领导人员的行政责任追究、因违法行政导致的行政侵权责任的承担、行政相对人行政违法责任的追究、行政补偿责任的落实等等，是研究公共危机管理法治化问题不可或缺的内容4。目前在细化明确政府以及官员责任方面还存在很多亟待完善方面：一方面，明确政府责任，将公共安全纳入到政府考核体系。由于我国政府政绩考核中，往往注重经济方面的指标，忽视社会公共安全方面的指标，导致忽视在社会公共安全方面的政府责任。另一方面，完善官员问责制，使政府的责任追究规范化、制度化。权责
13、统一是官员问责制的理论基础。 （四）缺乏对公众进行必要和有效的教育与引导 社会公众既是突发事件的承受者，也是防范和处置突发事件的参与者，对公众进行危机管理教育，无疑是构建完备应急机制不可或缺的一环。我国公民对危机的警觉性较差，缺乏自救、救护的防灾意识和能力。这与我国缺少应对重大危机的培训实践有关。为此，政府要面向公众广泛宣传有关法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高社会公众应对公共安全突发事件的综合素质和能力，为公共安全突发事件应急处置工作奠定良好的社会基础5。社会公众参与突发事件应对是权利而非义务。 第一，加大推进宪政力度，真正把已经得到宪法确认的公民参与的权利落到实处。我国宪法
14、已经确认了公民广泛的政治参与权和经济文化社会参与权，只有充分地知悉信息，公众才能在突发事件的应对中有效地参与。 第二，鼓励并支持非政府组织的发展。支持非政府组织的发展就是支持公民社会的发展和成熟。在社团立法上破除不利于非政府组织发展的各类限制，通过立法支持非政府组织吸引人才，增强自治能力和参与能力。在突发事件处理中重视社会动员，形成政府和社会良性互动。最终目标是建设成熟的、良性的国家和社会二元关系，在突发事件面前二者协调配合，发挥各自独特的优势，迅速化解公共危机，恢复正常的社会秩序6。 参考文献： 1 国务院.国家突发公共事件总体应急预案，2006-01-08. 2 陈秀梅，甘玲，于亚博.领导者应对突发事件的理论与实务M.北京：人民出版社，2005：5-7. 3 李昕.略论公共危机预警系统的构建J.宁夏社会科学，2011， （6）：36-39. 4 华学成.公共危机管理法治化问题探究J.学海，2009， （6）：104-108. 5 周良金.浅析我国公共突发事件应对机制不足及其完善J.安徽警官职业学院学报，2006， （6）：84-86. 6 曹智勇.权利还是义务社会公众参与突发事件应对的性质剖析J.经营管理者，2009， （6）：67. 责任编辑 高惠琦
