1、制约城乡统筹发展的因素分析中图分类号： TU98 文献标识码： A 一、体制性制约。近年来，为了缩小城乡差距，国家不断出台各种措施来促进城乡统筹发展，如全面取消农业税、提出新农村发展战略等。然而，愈演愈烈的城乡差距充分证明了，我国“三农”问题的根源不在“三农”本身，也不是仅靠有限的政策调整能够解决的，而是根本体制问题。正是城乡分割的“二元体制”阻碍了农村发展、农民增收，成为城乡统筹发展的最大制约。主要包括： 1城乡分割的户籍制度。改革开放以来，为适应经济发展的需要，我国户籍制度已做出了许多重要调整，但并没有从根本上改变“二元”户籍制度的大局，致使农民在社会生活中受到了诸多的限制甚至是歧视。简单
2、的“农业”和“非农业”户口可以将农村与城市俨然隔成两个世界，农民被清晰且长久定位在劣势地位的社会等级中。这种烙印的影响渗透到社会生活的方方面面，如农民工子女的上学、农民工的社保及跨省联保、农民工的购房、务工和同工不同酬的工资待遇，甚至是死亡赔偿金也与城市居民有着明显的区别等等。这种社会分层的“二元”户籍制度不仅深刻地影响了农村经济社会的发展，也影响了城乡生产要素的互动，降低了社会资源的配置效率，阻塞了城镇化发展道路，制约了城乡的融合和城乡统筹发展。 2排斥农民的就业制度。改革开放后，农民择业有了较为宽松的环境，但农民在城市就业仍然受到制度安排的种种限制。明显的“二元”劳动力市场及其分割，损害了
3、农民就业的平等与合理权利。首先表现在促进就业的安排上，目前我国各级政府都努力为城镇下岗职工和无业居民提供就业帮助，而对农民的闲置和季节性失业基本上没有纳入政府的工作范畴。在就业及再就业的培训中，各级政府都会尽可能地为城镇职工创造系统的职业培训或者提供创业优惠条件，而农村极度缺乏再教育机构和经费。二是体现在就业准入制度上，与城镇职工自由流动就业相比，国家对农村劳动力就业设置了许多限制和规定，有些限制是不合理的，有些规定甚至是歧视性的，造成了农村劳动力与城镇劳动力在就业准入上的极不平等。三是在劳动权益的保障政策上，我国多数地区政府并没有将农民工纳入到城市的劳动就业管理体系内，农民工“同工不同酬”的
4、现象揭示了其在社会分工中所处的极度不平等地位，且用人单位对农民工的社会保险缴纳也不规范。 3不完善的农村土地制度。我国在 20 世纪 80 年代开启的家庭联产承包责任制使农村土地的使用权与所有权有了适当的分离，这种分离在早期确实调动了农民的生产积极性，但当前，这个具有中国特色的农村土地承包经营权制度正面临巨大挑战，制约着城乡统筹发展。一是土地主体不明确，产权不清晰让农民利益受损。我国法律规定农村土地属于“集体所有” ，但事实上是国家和集体双重所有，而农民空有“所有”的名义，只有使用权，这就会造成所有权主体模糊，产权不清。在土地价格日趋上涨的情况下，地方政府极易通过土地征收和变卖获得预算外收入，
5、但给予农民的征地补偿费却很低，甚至低价强占农民承包地，截留、扣缴农民的补偿安置费用等等。二是现行的土地制度让农村土地承包经营权的流转遭遇瓶颈。 4偏向城市的社会保障制度。新中国成立以来，我国的社会保障体系逐步得到完善，但这主要是针对城镇居民而言的。广大农民在 21 世纪之前还主要依靠家庭和土地进行自我保障，部分条件好的地区采取了集体保障，即使这样，农村的保障范围和标准也十分有限。可以说，在新中国成立后的大部分时间里，农民的社会保障是存在城乡差距和歧视的。城市职工大多拥有失业、医疗、养老和住房等基本社会保障，而全国近 9 亿的农村人口中只有 2 亿左右的人能享有基本的社会保障。这种偏向城市的社会
6、保障制度使得农民无论在保障项目、保障内容和保障水平上都无法与城镇居民所享受的保障相提并论。 5残缺的公共产品供给制度。提供公共产品是各级政府的主要职能，农民应和市民一样充分享受国家财政供应的公共产品和公共服务。事实上，农民享受的公共产品和公共服务却很少。在区域经济发展不均衡的情况下，居民所享受到的公共产品大都属于俱乐部产品（指政府提供的公共产品，具有排他性和非竞争性）或准公共产品，这在很大程度上由地方政府负责。但在中国财政分权的体制下，各级政府往往会忽略关系民生的公共物品供给，而过分注重能够带动经济增长的产业发展和投资，在这种竞争标杆的作用导向下，政府官员会形成只对上负责的机制。由于信息不对称
7、和财政收支倒挂，中央政府有钱却不能及时补充地方的公共产品建设，而地方政府又在城市导向诱导下重点关注城市的发展，再加上不同层级的地方政府间也会推诿扯皮，三种因素共同造成了农村公共产品供给缺失。如教育、县乡村道路、乡村环境与卫生管理等都存在管理不善和建设资金短缺现象。 二、政策性因素。一是流通政策制定和执行过程中具有城市、工业偏向性，这影响了城乡统筹发展。目前，我国的流通政策对于农村和农业发展中流通事业支持和关注力度不够。我国多数农户要靠自己解决农产品的运销问题，他们大多以较低的价格把农产品卖给农村中的运输专业户，后者在市场上以批发价卖出，赚取批发价与收购价的差额。而农民在流通环节流失了很多利润。二是财政支农力度相对较小，对城乡统筹发展产生了不利影响。我国政府支农体制尚未健全。 三、社会性因素。一是农村教育、文化对城乡统筹发展的影响。目前，我国农村中小学辍学率仍然较高，农村成人教育也出现了不同程度的滑坡。与城市相比，农村文化发展也存在很大差距，文化资源未能充分开发利用、文化设施缺乏、文化人才匮乏、文化市场发育不成熟等。农村教育与文化相对滞后的状况影响了农村经济社会的快速、持续发展，影响城乡统筹发展目标的实现进程。二是农村教育、文化、医疗卫生服务事业的滞后，成为制约城乡统筹发展的严重因素。
