1、发展中国家农村公共物品供给特点及对中国的启示内容摘要：目前，中国农村公共物品供给不足，农村经济增长乏力。同为发展中国家，实践证明印度、巴西、泰国农村公共物品供给的财政政策是符合农村经济发展客观规律的，本文结合目前中国国情，参考并借鉴其他发展中国家的成功经验，试图探索出一条适合中国国情的农村公共物品供给道路。 关键词：农村 公共物品 经验借鉴 印度农村公共物品供给的特点 印度与中国同为发展中国家，两国极为相似。IMF 的数据表明， 2010 年中国 GDP 为 10 万亿美元，而印度为 4 万亿美元，中国 GDP 规模约为印度的 2.5 倍。但是，从人均 GDP 来看，中、印相对“贫穷落后” ，
2、中国人均 GDP 只有 4000 多美元，印度人均 GDP 只有 1000 多美元。2001-2010 年 10 年间，中国的平均增速是 10.49%，印度的平均增速为 7.38%。印度作为一个经济欠发达的大国，农村公共物品供给管理却有其成功之处，很值得中国借鉴。 （一）政府重视农村医疗卫生 印度在农村医疗方面最显著的特点就是确立公平优先的原则， 一直致力于免费医疗服务。印度社会两极化现象比较严重，为了保障低收入者尤其是农民能够得到基本的医疗服务，印度免费为国民提供医疗服务，即使是在农村也有 72%的农村居民享受国家的免费医疗。印度最基本的医疗单位是社区卫生中心，在此之外还有高等级的医疗条件相
3、对较好的大型国立医院，用于治疗较复杂的病情。同时在保证免费医疗的基础上，为了满足部分国民的差异化要求，还设有私立医院。在私立医院中医疗设备和医务人员都是顶级的，病人在这里能够得到更好的治疗。印度政府为了能够保证医疗价格和医药产品相对低廉，对私立医院实行了严格的监管，对医疗项目审批严格，限定医药价格、诊断费用等措施也使印度的私立医院的价格普遍较低廉，同时私立医院由于收入较高，聚集了印度最顶级的医务人员，许多欧美国家的居民也都会来到印度就医，这些就是印度医疗体系的一大特色。近些年随着印度国力的增强，人民收入增加，印度政府开始积极引导农民进行发病率较低的大病医疗投保，力求覆盖印度全体农民的全部疾病，
4、增强印度国民的身体素质，提高印度医疗保险体系的完整性和可行性。至于农村卫生方面，印度 2007 年享有清洁饮用水源人口占总人口的比重为 86%，中国为 77%，泰国为 99%，韩国为 92%，巴西为 90%，日本及美国为 100%，由此可见中国比例是最低的，而印度在农村卫生环境方面好于中国，值得中国学习。 （二）农村公共物品供给实行“一站式”模式 印度农村公共物品供给模式可以概括为“一站式”供给。所谓“一站式”供给是指在农村公共物品供给方面一般由州一级政府一包到底，采取州直接负责制包括饮水、道路、学校及卫生医疗等方面，采取一站式供给的优点是财政经费可以得到更加公平合理的应用，使每个村级单位都能
5、够平衡发展。同时村一级政府也可以不必为自身的公共物品供给经费来源担忧，村一级政府只需要申请立项配合好州政府即可，这也极大地减少了中间环节所产生的费用，将财政资金最大限度地用于农村公共物品的建设。在一些计划外项目上即可向社会招标，能够避免人为的政绩工程和重复建设，因此具有完善的计划性和可操作性。 （三）注重农村基础设施建设及社会保障制度的完善 与众多发展中国家相同，印度政府也极为重视农村基础设施建设和社会保障制度的建设。在农村不断兴建水坝、池塘，加强抽水机、灌溉站等基础设施，提高农村基础设施的数量和质量，由国家投入资金修建公路铁路，加大电力、电网及通讯网在农村的覆盖程度，提高农村居民的生活质量。
6、由于进行大型农村公共物品基础设施建设需要大量资金，在国家财政不能满足供给时，由印度国家农业和农村开发银行提供贷款，这一措施保证了投资的资金来源。还处在发展阶段的印度政府对农村的社会保障首要的目标是，保证农村最贫困的及丧失劳动能力的人口得到强有力的保障，包括生活、建房以及教育等涉及到个人和家庭衣食住行的各方面给予优惠和减免，保证最贫困人口基本生存需求。 （四）政府重视农村义务教育及科研推广 印度是一个联邦制国家，国家预算由中央、联邦、市三级预算组成。为了提高农村居民的科学文化水平，印度政府对于教育和卫生的投入水平高度重视，其投入量仅次于工业和农业。印度政府自 1947 年建国开始就逐年增加其对农
7、村教育的投入，投入方式为中央政府与地方政府共同出资，鼓励地方个人及组织捐助、捐赠。同时印度政府大力推行义务教育，义务教育在印度是一项基本国策，在印度教师的工资待遇相对较高，而且很少出现拖欠教师工资的现象。因此印度虽然还是一个发展中国家，但其教育水平却相对较高，例如经过多年的努力，印度在软件行业中是世界人才的输出基地。如果没有一套良好的从基础到高端的教育体系是不可能取得这样的成绩的，而且印度是 IT 业较发达的国家，其外包业务也为世界所瞩目。 泰国农村公共物品供给的特点 在东南亚国家中，泰国是经济增长最快的国家之一。泰国实行自由经济政策，属外向型经济，比较依赖美、日、欧等国外市场。这几年与中国的
8、经贸往来大幅增加。二十世纪九十年代以来，经济持续高速增长，已被列入中等收入国家。2008 年全球金融危机对外向型的泰国经济影响较大，加之国内政局动荡，使泰国经济出现近年来最大幅度衰退，2009年泰国 GDP 下降 2.3%。2010 年，泰国经济全面复苏，尽管受到了政局问题和自然灾害等负面因素影响，但仍实现 7.8%的高增长。历史上泰国是农业国，泰国土地肥沃一贯重视农业，因此农业在泰国占有重要的地位。（一）加强农业和农村基础设施的建设 目前泰国全国耕地面积 1413 万公顷，占全国土地面积的45.8%。2010 年泰国农业产值 395.6 亿美元，占 GDP 的 12.4%，农产品出口 168
9、.0 亿美元。泰国是世界著名的大米生产国和出口国，全国稻田面积共 1078 万公顷，占国土总面积近五分之一，占全国耕地总面积 2070万公顷的 52%；从事水稻生产的农民共 400 万户。稻米年产量近 3000 万吨，占全球稻米总产量的 7%-9%；年出口量在 700-1000 万吨之间，占世界稻米贸易总量的 25%-35%，是世界第一大稻米出口国。2010 年泰国稻谷总产量 3073 万吨，大米出口 903 万吨，出口金额 53.4 亿美元。2005年泰国农业人口比重为 45%，中国为 63.7%，印度为 51.3%，巴西为 13.8%，韩国为 6.4%，美国为 1.9%，日本为 2.9%。
10、目前中国农业人口比重最大，其次就是泰国，因此泰国政府在农村公共物品方面的努力值得中国借鉴。泰国政府对农业和农村的基础设施建设一直是比较重视的。泰国政府进行的农业和农村基础设施的建设，其中包括农村大中型水利工程、农村灌溉工程、农村乡村道路的建设、农村的交通运输、农村生产生活用电等问题。这些措施使得泰国农业有了长足的发展，同时随着农民生活水平的提高，泰国政府加大了对农村学校、文化福利等各方面的建设力度，不断改善农村公共卫生条件，进行污水处理等，这些措施有效改善了农业生产及农村的生活设施水平及环境。 （二）重视开展农业方面的职业技术教育 截至 2010 年底，泰国共有劳动人口 3864 万，占全国总
11、人口的 57%。其中农业人口 1455 万，占劳动人口的 38%。泰国是一个农业化国家，正是由于泰国政府意识到农业人口科学素质的高低，不但影响到农业生产，也影响到泰国经济的可持续发展程度。因此泰国政府重视农业技术教育，为农业发展储备后备力量，力图提高农村科技水平，进而提高农村经济发展水平及泰国整体经济发展水平。为帮助更多的泰国国民解决就业问题，泰国政府根据其各地的条件和资源，将农村职业教育和有关农业知识技能的短期培训拓展到农村地区，其根本目的就是为了促进农村经济的发展。 （三）加大政府对医疗的财政资金支持力度 泰国政府也加大对医疗公共物品的资金支持，如表 1 所示，2009 年泰国卫生总费用中
12、政府支出占 74.6%，个人卫生支出占 25.4%，并且政府卫生支出占财政支出的比为 13.3%，人均卫生费用 160 美元。中国卫生总费用中政府支出占 52.5%，比泰国低 22.1%，个人卫生支出占 47.5%，比泰国高 22.1%，并且政府卫生支出占财政支出的比为 12.1%，比泰国低1.2%，从中很容易看出中国与泰国的差距。 巴西农村公共物品供给的特点 巴西国土面积 850 万平方公里，其中农村人口占 25% ，全国可耕地面积 3.1 亿公顷。巴西政府依据本国领土面积，农业发展潜力，人口及经济发展水平等指标，采取了提高农村公共物品供给的一系列措施，形成了具有巴西特色的农村公共物品供给制
13、度，巴西对农村公共物品供给的经验，将会给中国农村公共物品供给的发展带来很多有益的借鉴。 （一）政府高度重视农村基础设施建设 巴西作为发展中国家，基础设施建设较为落后，制约了农业以及农村经济的发展。巴西利用贷款进行农业基础设施建设，尤其是农田水利开发，改善农业生产条件等方面。其资金主要来源于国库司的拨款、一些国际及社会银行贷款。巴西还注重对公路的建设，出台一系列优先发展计划及政府出资加快了其发展进程，加快了农村运输业等一系列相关产业的发展，对落后地区的经济发展起到了重要作用。1985 年政府制定了东北部百万公顷灌溉计划，5 年内投资 35 亿美元，其中 40%由联邦政府出资，60%由私人或国际金
14、融机构资助。在完成此项计划后，带来了一系列正的外部效应致使东北地区每年新增 400 万谷物，90 万吨工业原料，安排上百万农民就业。 （二）财政支持农业科研与农业技术推广 巴西财政比较重视农业科研与农业技术推广工作，联邦政府预算中每年安排了 3 亿美元拨款，主要用于农牧业科研支出。巴西财政对于农业科研与农业技术的推广主要是由以下两个机构来进行的，即农业部的巴西农牧业研究公司以及农业技术推广公司。其中巴西农牧业技术推广公司主要职责就是负责巴西全国的农业技术推广和管理，主要对合作社、中小农业生产者进行技术支持。另一个机构是农牧业技术推广公司，它的功能比较齐全，除负责农业技术推广与咨询外，还负责整个
15、巴西的农村教育、农村卫生、农村水利设施、农村环境治理等各项工作的顺利实行。 （三）高度重视义务教育 巴西的义务教育体制较为完善且执行严格，主要由财政出资，最大限度地保证每个人都能够接受到义务教育，同时保证从事公共教育的教师的工资能够及时足额发放，保持巴西本国教育的稳定发展。巴西的义务教育年限是 8 年，其资金分配比较独特，按照一套既定的公式自动拨款，不受人为因素影响，这样可以保证财政资金的稳定供给而不被其他项目及人为挤占挪用。同时邦政府还提供一笔资金作为补充，以确保各州每名学生年均经费都能达到最低标准。教育基金会的资金被自动存入巴西银行的专门账号，巴西银行参照教育文化部提供的分配率，分别在各州
16、范围内按比例分配资金。对于资金的分配用途，巴西政府规定每年将不低于 60%的资金用于支付从事公共基本教育在职教育人员的工资。剩余的资金用于教育管理和发展的各种开支，包括：支付教育工作者的薪酬和提高教育水平必要的教育设施和器材的获得、维护、建造和保管，与教育系统有关的财产使用和维护，旨在提高教学质量和普及教育。从总体上看 2005 年巴西初等、中等和高等教育入学率为 87.5%，泰国为71.2%，中国为 63.8%，从以上分析不难得出，中国与其它发展中国家的差距较大，巴西经验很值得借鉴。 中国农村公共物品供给的国际经验借鉴 （一）建立覆盖全民的社会保障制度以缩小城乡差距 从国际经验上看，一个国家
17、的社会保障制度健全程度、覆盖面程度，可以看出该国的经济发展公平性程度，以及该国贫富差距变化的趋势，影响到国民的整体消费水平，进而对整个国家的经济运行和发展产生深远影响。目前中国二元财政政策及城乡二元经济结构不平衡导致了农村公共物品供给的不足。中国国内社会保障发展的现实是城乡分离的二元供给制度，即在城市已全面建立或基本建立了健全完善的社会保障制度，而在农村这一体制则刚刚开始。印度等国家已经建立了较为完善的社会保障制度，农民和城市居民一样享受养老保险、医疗保险等社会保障项目。从德国开始最先建立社会保障制度至今，社会保障扮演着社会“减震器”和“安全网”的作用，在中国对城镇工薪收入者实行全面保险，而相
18、对于农村只有目前最低生活保障制度及新农村合作医疗，已无法满足农民对社会保障的需求，抑制了农民消费水平的提高，阻碍了农村经济的进一步发展，拉大了城乡的差距。目前中国基尼系数已超过国际警戒线，城乡差距较大，社会分配不公平，已引起相关部门的注意。 因此借鉴国外的经验，中国目前应建立“低水平、广覆盖、保基本”的社会保障制度，把农村真正纳入到社会保障体系中，让农民享受到真正的国民待遇，尽快缩小城乡差距。 （二）中央财政重视农村基础教育和科技推广 在义务教育方面，世界上大部分国家都比较重视并且实行免费义务教育，其经费一般由中央财政拨款。印度、巴西、泰国等发展中国家，政府的公共经费一般均占基础教育投资总额的
19、 85%-90%左右。中国对基础教育的公共投资仅占基础教育投资总额的 57.9%。其中中央财政补贴占绝大部分。美国的农村公立中小学教育的经费往往由联邦政府、州政府和学区三部分构成，其中州政府占主导地位，投入占总经费的 50%左右，学区的投入占总经费的 45%左右。 印度、巴西、泰国等政府都重视农业科技研究、农业科技推广以及科技成果转化，以促进农业科技不断进步及科技成果转化率的提高，提高农民收入水平，实现农村经济的快速发展。但是中国中央财政对于农村义务教育、农业教育、科研、科技推广等的投入还是远远不够的，也缺乏相应的农业职业培训学校。政府应该提高农村教育经费在 GDP 中的比重，让农民机会均等地
20、接受义务教育，公平地参与市场竞争。与此同时政府也应大力扶持农业科研、教育和推广体系的建设。 （三）以政府为主导在财税政策方面给予农村大力支持 发展中国家政府支持农村公共物品供给经验表明，农村公共物品建设和发展需要大量的资金投入，其收益回报周期长且投资利润低，没有政府的主导和支持是不可能满足广大农村地区居民要求的。税收优惠及资金补贴是政府在农村公共物品建设方面的又一手段。无论发展中国家还是发达国家，各国政府都对农村公共物品的供给给予税收优惠及资金补贴，从经济发展角度来说这是为了提高本国农业及农产品的国际竞争力，从财政资金参与方式上来看，这一政策又是政府对农村公共物品的一种间接投资，经验表明税收优
21、惠及资金补贴可以快速有效地提高农村公共物品供给的投资和回报率。其范围包括农业生产资料购置补贴、基础设施补贴、水利建设补贴、农地整治补贴、农业结构调整补贴、农贷利息补贴、农副产品补贴等。在财政政策方面对农村公共物品供给给予税收优惠及资金补贴，一方面可以提高本国农业在国际上的竞争力，另一方面可以减少国内城乡经济差距，提高本国整体经济水平，可见这一政策对于解决农村公共物品供给不足问题有很大的借鉴作用。 （四）重视农村基础设施及医疗的发展 印度、泰国等国政府财政都比较重视农村基础设施及医疗的发展。农村基础设施建设是农村经济快速发展、农民收入提高的基础，政府的职责就是提供公共物品解决资源配置失效和分配不公平。在农村经济发展的初期阶段应发挥政府财政杠杆的作用，带动其它各方投资于农村基础设施建设及医疗发展，解决市场失灵，矫正外部效应，真正做到为农民谋福利。政府对于农村基础设施的供给可以减轻农民负担，减少农民交易的费用，提高农民收入及消费水平，促进农村经济发展。对于医疗卫生的投入，可以满足农民对基础生存权的渴望，防止因病返贫的现象发生，解决目前农村新农合无法满足农民日常对基本医疗服务的需求这种“保大不保小”的问题。因此在发展农村医疗保险的过程中，应以政
