1、府际关系视角下内蒙古草原荒漠化问题研究摘 要：内蒙古是草原荒漠化重灾区。内蒙古有着独特的地理位置，在我国现代化建设中占有重要地位，加强内蒙古草原荒漠化治理具有重大意义。从府际关系理论视角看，解决内蒙古草原荒漠化问题，必须明确政府职责，加强相关国家政府之间、中央政府与地方政府及地方政府之间的协调与合作。 关键词：府际关系 草原荒漠化 跨域治理 合作 一、内蒙古草原荒漠化现状及主要成因、危害 （一）内蒙古草原荒漠化现状 草原荒漠化是指土地退化、草原植被荒漠化、土壤盐渍化、水土流失等现象，以及由此引发的地表生物与社会生产力减退的现象。 联合国防治荒漠化公约中明确指出，荒漠化是包括气候变化与人类活动在
2、内的各种因素导致的干旱、半干旱以及干旱亚湿润地区土地退化现象。 根据国家林业局关于开垦第四次全国荒漠化和沙化监测工作的通知 ，自治区林业厅从 2009 年 1 月至 2010 年 3 月，历时 15 个月，完成监测活动。截至 2009 年底，全区荒漠化土地面积为 61.77 万平方公里，占自治区总面积的 52.2%。干旱区荒漠化土地面积为 14.27 万平方公里，占荒漠化土地总面积 23.10%；半干旱区荒漠化土地面积 25.05 万平方公里，占 40.55%；亚湿润干旱区荒漠化土地面积为 22.46 万平方公里，占36.35%。荒漠化以及因荒漠化引发的生态问题造成的危害十分严重。 （二）内蒙
3、古草原荒漠化成因 内蒙古草原荒漠化的成因中气候变化占一定比重，但更主要的是人为因素。人为因素主要表现为大规模开垦草原、过度放牧、樵柴开矿和地表植物的无序采挖等方面。 1.大规模开垦 内蒙古草原的大规模开荒是造成草原荒漠化最主要的原因。内蒙古草原被频繁开荒并且开荒面积最大的要数从自治区成立到上世纪末的 50多年间，所进行的 3 次大开垦。有关资料统计，在 1958-1976 年的 18 年间全区开垦草原 20617 万公顷，其中部队、兵团、机关、学校、企业等单位在 16 个牧业旗开垦草原 9313 万公顷。上世纪 80 年代末开始并持续近 10 年的第 3 次草原开垦高潮的开垦强度和开垦面积远大
4、于前 2 次，大兴安岭两侧新开垦面积逾千万亩。根据国家环保局 1999 年公布的数字，我国草原的 90%以上处于不同程度退化之中，全国草原面积正以每年650-700 千公顷的速度净减少，其中，草原垦荒是重要原因之一。 2.过度放牧 过度放牧也是造成内蒙古草原荒漠化的成因之一。过度放牧是指草地放牧牲畜密度过大，超出生态系统调节能力的行为。内蒙古天然草地全年理论载畜量为 4215 万羊单位，近年来放牧超过 5000 万羊单位，超载 785 万羊单位。据草地调查统计资料，自治区所属 88 个旗县中，超载的有 67 个，占旗县总数的 76%。1990 年全区牲畜总头数达 4740 头，比解放初期的 1
5、947 年增长 4.6 倍，平均每头牲畜占有草场从 8.l 公顷，降至 1.4 公顷。1994 年锡林郭勒盟草地暖季载畜量为 1592.5 万羊单位，实际放牧 1837.8 万羊单位，超载 15.4%，冷季超载 27.4%。 3.矿产资源随意开采 内蒙古的矿产资源多分布于低山丘陵或戈壁高原地带，几个大型能源矿山均处于草原地区。近几年，在矿产资源的大规模开采利用过程中，由于缺乏科学指导，环境保护意识淡薄，许多矿山企业只注重开发，忽视环境保护、生态恢复和污染治理，对生态环境造成了严重影响。据统计，内蒙古矿山企业矿区总面积为 3583 平方千米，应复垦面积为 112 平方千米，实际复垦面积为 17
6、平方千米，复垦率仅为 15%。由于随意开采，进入矿区的车辆没有固定的行车路线，致使矿区周边草地被过度碾压，矿产开采形成的废渣、废石、尾矿直接压占了大量草地，矿区草场几乎全被破坏，生态环境受到严重污染。 4.地表植被无序采挖 由于内蒙古地区独特的地理位置与气候条件适宜一些珍贵中草药以及野菜的生长，这为内蒙古地区经济的发展提供了优势。但与此同时，正是受这种经济利益的驱使，人们无序的采挖更是加剧了内蒙古草原荒漠化的程度。对内蒙古中西部地区甘草、麻黄、苁蓉等药用植物的无序采挖，尤其是 20 世纪 80 年代初到 90 年代末期间，周边省区 200 余万农民先后涌人锡林郭勒、乌兰察布、鄂尔多斯、阿拉善等
7、盟、市草原地区挖搂发菜，时间持续近 20 年，致使 700 万公顷草原受到严重破坏，其中400 万公顷已经荒漠化。 （三）草原荒漠化的危害 1.草原荒漠化造成经济损失 荒漠化是最为严重的全球性环境问题之一，威胁人类的生存发展。监测结果显示，全国 1/4 以上的国土荒漠化，每年因荒漠化造成的直接经济损失达 540 亿元。草原荒漠化所带来的间接经济损失由于涉及范围较广和监测周期较长等原因至今没有确切的数据。由此可知，草原荒漠化所造成的经济损失是一个庞大的数字。 2.草原荒漠化影响社会稳定 草原是牧民赖以生存的资源，草原对牧民就等同于土地对农民那么重要。草原荒漠化致使牧民可利用的资源减少，其基本生活
8、得不到保障，从而引发一些群体性事件或违法事件，影响社会的稳定性。 3.草原荒漠化致使牧民收入减少 草原荒漠化导致家畜所需的牧草供给量减少，牲畜正常的生长受限，致使家畜的生产性能下降。换言之，由于牲畜生长、生产所需的资源减少，导致奶牛的产奶量下降，牲畜生长周期延长。因此，牧民在收入方面会受到直接的经济损失。 4.草原荒漠化影响气候以及生态环境 草原荒漠化，土壤肥力下降造成土地的贫瘠化和水土流失，进而植被的防风固沙能力下降。在北方风季来临之际，大风携带大量的沙尘形成沙尘暴吹向处于下风口的省市，包括北京地区。除此之外，草原土地的荒漠化打破了生态系统的平衡，使得食物链由于部分生产者和消费者的缺失难以维
9、系，从而导致许多珍惜物种灭绝，严重影响生态系统的稳定性。 二、内蒙古草原荒漠化治理中存在的府际关系问题 （一）府际关系 1.府际关系的内涵 北京大学谢庆奎教授认为， “府际关系”即政府间关系，包括中央政府与地方政府、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。本文所指的府际关系是广义的府际关系，即包括国际间政府关系、中央政府与地方政府的关系、地方政府间关系以及地方政府内的关系。主体概念参照谢庆奎教授所提出的府际关系范畴。 2.内蒙古草原荒漠化治理需要建立良好府际关系的必要性与重要性 草原荒漠化治理是一项关乎生态与经济可持续发展的利国利民之举，但是在具体实施的过程中，由于治理的资金不到位，
10、治理的技术不成熟，专业的学者技术人员不足等原因使得草原荒漠化的治理总体显现“心有余，力不足” 。内蒙古草原荒漠化的治理是一项涉及面与惠及面都很广的大工程，若是仅仅依靠内蒙古自治区的力量来解决是不切实际的。要想完成这项大工程，只能依靠与中央政府、其它省市的地方政府建立良好的府际关系。以良好的府际关系为基础共同解决治理资金问题，共同协调资源、技术、人员的问题，才能保障内蒙古草原荒漠化治理工程科学有序地开展。 （二）内蒙古草原荒漠化治理中存在的府际关系制约因素 1.草原荒漠化治理资金紧缺 中央政府的财政预算、建设计划与区域发展计划不相匹配。对于内蒙古草原荒漠化的治理，中央难以拿出相应的专项资金用于治
11、理草原荒漠化。同时，用于内蒙古草原荒漠化治理的资金，中央财政与地方财政的支付比例没有明确的划分，中央政府的转移支付作用没有得到很好的发挥，地方政府间区域治理基金会建立与发展的不完善，这些都是造成内蒙古草原荒漠化治理中资金短缺的主要原因。 2.“条块分割”缺乏统一的行动方案 国务院 2012 年 2 月 20 正式批复西部大开发“十二五”规划 。“十二五”时期，国家将更加注重生态建设和环境保护，着力建设国家生态安全屏障，西部地区森林覆盖率力争达到 19%，并重点锁定西部五大区域。 在草原荒漠化治理的过程中，由于五大区域分别归属不同的行政区划省市，在进行荒漠化治理的过程中，受行政区划的影响，五大区
12、域在治理过程中不能进行及时、良好的沟通与协调形成统一的联动机制。 3.信息不共享 在草原荒漠化治理过程中，各省、市、县的信息不共享也是荒漠化治理的制约因素之一。各个省区荒漠化的现状、参与荒漠化治理的组织以及治理过程中出现的问题、应采取的措施和保障机制等信息仅局限于一省之内或是一市之内。正是由于信息的不共享，有效的措施、方案得不到相互借鉴。同时，由于信息的不共享，也会因治理中的无效方案或是尝试探索过程浪费大量的资金。 4.东西部在草原荒漠化治理上的讨价还价 对于草原荒漠化的治理，西部地区认为东部是此项工程的受益者之一，并且造成草原荒漠化的成因中各种能源矿产的开发也占有相当大的比重，开采出的矿产有
13、一部分输送到了东部，支持东部的发展。所以，在对草原荒漠化的治理过程中，东部地区有责任尽一份力。与之相反，东部地区认为使用西部地区的能源，满足谁受益谁付费，是有偿使用，而不是无偿占有。造成西部地区草原荒漠化的根本原因是西部地区的管理不善，所以在草原荒漠化治理的过程中，东部地区没有治理之责。东西部地区在针对内蒙古草原荒漠化治理过程中责任的相互推诿也是草原荒漠化治理中制约府际关系的又一因素。 5.同一地区同类资源重复开发加剧草原荒漠化 按照国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见的要求，内蒙古应建设成为我国北方重要的生态安全屏障，国家重要的能源基地、新型化工基地、有色金属生产加工基地
14、和绿色农畜产品生产加工基地。因此，自治区正加大力度促进经济发展方式的转变，大力推动能源结构调整、清洁型能源开发、有色金属资源的整合等几个方面的工作。 但是，实际情况是，内蒙古自治区内各盟市资源重复开发现象严重，产业同质化程度高。例如：内蒙古是世界最大的“露天煤矿”之乡。全国五大露天煤矿，内蒙古地区占有 4 个，正是这种各个盟市各自为政、互不沟通，只注重一盟一市的利益，缺乏整体意识和盟市优势互补观念的状况，才造成内蒙古草原荒漠化治理难以推行。 三、府际关系视角下治理草原荒漠化的对策 （一）加强国际政府间合作 在草原生态治理方面，我国通过多种形式积极地同国外进行联系与沟通，加大国际合作项目的争取力
15、度，取得了一定的成绩。近十年来，先后与美国、日本、澳大利亚、丹麦 4 个国家开展了 9 项有关草原生态治理的国际合作项目。 同样，由于地理位置和所处纬度带临近，内蒙古地区同样重视与蒙古、俄罗斯等接壤国家在草原荒漠化治理上的合作。由中、蒙、俄三国相关领域学者组成的“中亚游牧文明的变迁”国际科学考察队于 2000-2001 年间进行了田野考察。近几十年来草原荒漠化在内蒙古、蒙古国、布里亚特三个地区已经普遍出现，三个国家在草原荒漠化治理上的合作不断加深。 今后，在草原生态治理国际合作中应该进一步扩大合作的范围与领域，由项目合作拓展到学科合作，同时加强有关草原荒漠化治理的知识与技术的交流，共同培养专业
16、科学家和技术人员，实现知识、科学技术、专业人员的多方位合作，早日提出草原荒漠化治理的最佳方案。 （二）做好中央和地方政府规划统筹 在内蒙古草原荒漠化治理过程中，主要涉及的央地关系体现为财政方面与政策方面。 1.财政方面 为了使内蒙古草原荒漠化治理真正落到实处，首先资金要落实到位。中央政府要将政府的预算、建设计划和区域发展计划相匹配。确保有专项资金用于支持区域发展。其次，要充分发挥中央政府的宏观调控能力，利用转移支付等方式，保证用于草原治理的款项实质实量地配发到所需区域。 2.政策方面 国内有关草原荒漠化理论从 1977 年联合国沙漠大会提出至今已经 30多年。以内蒙古地区为例，在草原荒漠化治理
17、上取得了一些成绩，但是并不是非常显著，究其原因是没有一整套的协同治理方案，并且有关部门和相关省市的职责缺乏法律的规范化。鉴于此，中央政府应该制定相应法规明确职责，并且制定出各省市对于草原荒漠化治理系统的联动方案。 （三）形成东西部地区跨域治理 针对东西部地区在草原荒漠化治理过程中的讨价还价，除需要中央政府做好东西部地区的协调工作外，更重要的是东西部地区要转变观念意识，建立跨域治理的合作模式。跨域治理是指超越不同范围的行政区域，建立协调、合作的治理体系，以解决区内地方资源与建设不易协调或配合的问题。 建立跨域治理的合作模式，首先，中央要制定宏观政策指导，制定专项法律保障实施。中央制定的政策是东西
18、部跨域治理的总纲，没有指导性的方向，东西部的跨域合作就仅仅是没有方向的盲动，不仅治理达不到预期的效果，反而会适得其反。只有中央政府规划出大方向与治理的整体方案，东西部各个省市依照规划科学有序的行动，才能完成好任务。同时，专项法律的出台，也是跨域治理连续性与长期性的保障。随意的、非正规的条文，在政策执行上缺乏法律的约束与保障，影响治理的连续性；同样，出现问题由于没有法律的明确归责，就会造成责任的相互推诿，不利于治理的长期开展。所以，中央的宏观指导与专项法律必不可少。 其次，要保证信息、技术和专业人员的共享。要建立起联系各级政府间的“政务内网和各业务部门对外的“公共服务外网” 、四库（牧业人口和草
19、原承包户基础信息库、区内外参与防治荒漠化和沙漠法人单位基础信息库、牧区自然资源和空间地理基础信息库、畜牧业宏观经济数据库等） 。邀请东部地区对草原荒漠化治理有所研究以及有兴趣研究的专家、学者到内蒙古地区进行考察和实地研究，并且与西部地区相关领域的专家交流、讨论，为内蒙古草原荒漠化治理提出有效方案。内蒙古草原荒漠化治理是一项复杂的工程，其中有许多难题需要高新技术来攻克，但是西部地区自身的实力难以完成，就需要东部地区予以帮助。 再次，建立有效的协调与合作组织。跨域合作组织对于实现内蒙古草原荒漠化也是必不可少的。但是，现状是要么缺乏正规的合作组织，要么，已建立的合作组织缺乏有效的内部运作机制。建立东西部多方位多领域的合作组织，完善现有合作组织的职能，是实现内蒙古草原荒漠化治理需要攻克的一大难题。 最后，要做到治理过程的实时监控与治理结果的及时反馈。监控与反馈的结果是检验跨域治理最有效的指标。通过结果的及时反馈，既可以发现治理过程中存在的问题，又可以及时的修正方案，同时还可以很好的反映出东西部地区的合作成效。 （四）实现内蒙古地区协调发展 地方政府内关系的协调主要体现为要做好内蒙古地区各类资源的科学合理的开发，避免相同资源的无序开发。前文所提及内蒙古地区四大露天煤矿的存在对于内蒙古草原荒漠化形成有不可推卸的责任。所以，应对内蒙古地区现已开发资源的开采点的数量与分布，重复开采的程度
