1、新农保长效运行机制的构建新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）是有效应对人口老龄化挑战、统筹城乡发展、推进新型城镇化建设的一项重要战略举措。江苏省盐城市新农保运作管理机制已经初步建立，在全省率先实现了农村适龄农民参保和 60 周岁以上人员领取基础养老金两个“全覆盖” 。 一、盐城市新农保工作的实践探索 江苏省盐城市是人口大市、农业大市，解决农民的老有所养问题显得尤为重要。在新农保工作推进过程中，该市以国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 、江苏省政府江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法为指针，突出制度安排、规划先行，突出农村重点、城乡统筹，突出共济普惠、彰显职能，积极探索、大
2、力推进新型农村社会养老保险工作。 （一）政策促动 推进新农保，是将改革发展成果惠及农民、统筹城乡社会保障体系建设的一项重要工作，必须依靠制度予以保障。盐城市根据江苏省政府实施办法 ，本着“低水平、广覆盖、可增长”的原则，出台了盐城市市区新型农村社会养老保险制度实施办法 ，进一步明确了新农保参保范围、缴费档次、基础养老金标准、缴费补贴标准等。 （二）行政推动 新农保惠民工程连续两年被列入盐城市委市政府为民办实事工程，盐城市政府将新农保列为 2010 年市政府重点工作目标，并成立新农保工作领导小组，先后召开新农保工作会、推进会、现场会，全面部署和动员新农保工作。全市各级政府都高度重视加大新农保财政
3、投入，将新农保基础养老金补贴、缴费财政补贴列入财政预算，共列入财政预算 3.7亿元。 （三）会战发动 在全市组织开展“双覆盖”百日会战活动， “双覆盖”即新农保适龄参保、基础养老金发放全覆盖和“四有”村建设全覆盖。百日会战分为宣传发动、组织突击、实施攻坚、总结表彰四个阶段，并突出各个阶段工作重点。盐城市政府专门召开“双覆盖”百日会战现场推进会，各地通过“日统计、周通报、月督查” ，及时通报新农保进度，积极开展会战活动，新农保工作成效显现。 （四）载体带动 新农保实施全覆盖，面广量大，涉及千家万户。盐城市在全国率先开展以实现广大农村居民“劳有所得、老有所养、病有所医、学有所教”为主要内容的“四有
4、”建设，以三年为一个周期，实施“十村示范、百村试点、千村推广”工程，按照建立平台、摸清情况、宣传发动、自愿申报、对应衔接、筛选初审、公示确定、跟踪落实“八环节”工作法组织推进“四有”村建设，按照“五个一” （有一名专兼职工作人员、一间房、一台电脑、一部传真机、一部电话）标准建立村级劳动保障站，目前全市 2081 个“四有”推广村劳动保障平台“五个一”全部到位。 （五）四级联动 经过近年来的工作实践，盐城市已初步建立起市、县、镇、村四级新农保工作组织管理体系，明确各级的工作职责和工作任务。盐城市政府制定下达新农保全覆盖工程目标，各县（市、区）与各乡镇，各乡镇与各村层层签订目标责任状分解目标任务，
5、落实工作责任，实行镇包村、村入户，一级抓一级，层层抓落实，形成四级推动新农保的强劲态势。新农保工作的有力推进，为实现新农保长期有效管理和可持续发展，奠定了良好的基础。 二、破解制约盐城市新农保长期有效运行的四大难题 新农保是一项复杂的社会系统工程。组织发动和农民的广泛参与，仅仅是新农保工作万里长征的第一步。从长期来看，既要重视新农保建立初期的组织动员与舆论推动，同时必须高度重视新农保的长期可持续发展问题。尤其需要切实破解新农保运行面临的四大难题。 （一）如何增强农民参保意识 受传统观念的影响和生存环境的限制，农民更重视眼前利益。目前，新农保选择低档次参保的情况比较普遍，部分农民参保意识有待增强
6、。一些中青年农民认为自己还不到 45 周岁，养老问题离自己还很遥远，对参保关心程度低，存在观望心理；年轻人对长期性养老保险的兴趣和热情普遍很低，对新农保制度是否维持长期缴费意愿有很大不确定性；有的农民以为现在还在试点阶段；有的农民担心难以承担新农保费用。对国家政策稳定性和持续性的怀疑影响了农民的参保意愿，在一定程度上阻碍了参保进度。 （二）新农保与其他制度的有效衔接 一方面，新农保与其他社会养老制度的对接难。目前，新农保与农村最低生活保障等制度的衔接办法尚未出台，导致各地对这部分农村居民是否享受基础养老金待遇理解不一、执行不一，容易引发新的矛盾。另一方面，跨地区养老保险制度对接不完善。新农保的
7、覆盖对象是广大农村居民，目前居住在小城镇无保障的其他人员，尚未明确列入新农保的参保范围，也享受不到新农保基础养老金。新农保的有效衔接是制度可持续发展，实现其社会政策目标的重要条件。 （三）切实解决新农保运行中各级财政的责任分担问题 新农保设计中的最大特点，是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金制度。目前，各地大多使用省补资金发放了基础养老金，地方财政配套资金的到位率偏低，尤其是对新农保的参保补贴资金仅仅纳入了预算，未及时足额划入。这对新农保工作的进一步推动和可持续发展带来了一定的影响。 （四）如何实现新农保的长期有效管理 在新农保运行过程中，盐城市、县两级农保经办机构，负责实施新农
8、保的组织推进、政策制定、宣传培训、稽核审计、经办管理、信息网络服务、督查考核等项工作，随着新农保工作的蓬勃开展和经办业务量的急剧增加，实现新农保适龄参保全覆盖和基础养老金及时足额发放，保证各级新农保经办管理服务必要的工作条件。目前各级新农保经办机构普遍人手不足、经费不足；市、县两级农保经办机构的机构建制与其承担的经办服务职能不相称，难以有效发挥新农保的组织推进、工作协调和经办服务职能；新农保经办机构人员的政治、经济待遇普遍较低。社保管理平台脆弱、管理力量严重不足，难以支撑繁重的管理任务，将会严重影响新农保的实施效果及可持续发展。 三、推进盐城市新农保健康、可持续发展的建议 如何构建“新农保”运
9、行的长效机制，实现新农保长期有效管理和可持续发展，是探索新农保下一步发展，谋划更完善、更科学的运行机制所必须思考的问题。 （一）从战略的高度和长远的眼光谋划新农保，提高对农村养老问题重要性的认识 盐城市各级政府和村民委员会应当对农村养老问题有一个正确的认识，决不能将养老看成是一家一户的事情。据统计，盐城市 2009 年 60岁以上老年人口 129.58 万，占总人口的 16%，自盐城市进入人口老龄化社会 20 年来，盐城市老年人口以年均 3.5%的比例递增。今后一个时期还将以较快速度增长，到 2020 年老年人口的比例将上升到 21.5%。二三十年后，农民的养老问题可能成为威胁农村社会安定的头
10、号问题。 “银发浪潮”不仅会冲击城镇，更将猛烈地冲击社保基础相对薄弱的农村。我们要充分认识建立农村养老保障体系的重大意义、存在问题、潜在危机，消除长久以来人们在思想认识层面上对农村养老问题的片面认识。要将新农保建设纳入各级党委、政府政绩考核的重要内容；各级政府和组织要通过各种宣传方式和手段，改变农民的陈旧观念，调动农民参保积极性，全面提高农民参加社会保险意识；制订适合农村特点的宣传教育规划，广泛深入宣传社会保险政策及其优越性，使农民了解政策；充分发挥新闻媒体和社会组织的作用，努力营造构建新农保的良好氛围。 （二）强化政府主导，建立稳定增长的筹资机制 新农保之所以“新”的一个最重要的体现就在于明
11、确了政府投入责任，实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资办法。要保证新农保的正常运转，必须建立健全各级财政稳定、长效的新农保资金补助机制，建立农民缴费、集体补助稳定增长的长效机制，市、县财政每年应列出专项预算，充实农村社会养老保障基金，并随经济的发展同步增长。强化政府主导，还需要完善体制，明确各级财政职责，妥善解决好新农保中各级财政责任分担问题，形成良性有序的投入机制。建议进一步加大督查考核力度，明确各市（县、区）财政尽快拨付新农保基础养老金配套资金和农村居民参保补贴资金，推动新农保正常有效运行。（三）切实完善管理制度，不断提升管理能力 要整合现有农村社会服务资源，加强农村社会保险组
12、织建设，重点加强履行政府社会保险职能的农村社会养老保险经办机构和经办能力建设，合理设定新农保经办机构的编制，配备与其业务相适应的管理和经办人员，不断提高他们的政策水平和业务能力。建议各级政府进一步加大财政支持力度，增加市、县两级农保机构人员编制和工作经费。同时，加快建设新农保信息系统，建立全市统一的新农保信息管理系统，并纳入社会保障信息管理系统建设。大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。加强网络建设规划，加强新农保信息联网管理工作，使经办工作做到规范化、信息化、专业化。此外，还可以积极探索保险机构参与新农保工作，鼓励按照公益性和市场化相结合的原则，采取政府制定规则
13、并委托和督办的方式，委托有资质的保险机构提供相关服务，发挥商业保险机构的专业优势，开展新农保宣传推广、保险基金管理、风险精算与管理咨询和健康养老保险培训等，切实降低新农保的运行成本，让农民享受更为及时、高效的养老保险保障服务。 （四）加强管理与监督，实现新农保基金的保值增值 一方面，要确保资金安全。为确保新农保基金安全和合理使用，无论是政府补贴、个人缴费还是集体补助和其他社会经济组织资助，全部纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算；新农保各项养老金待遇均从新农保基金中列支。另一方面，要确保资金实现保值增值。要做好资金的保值增值工作，通常的做法是将资金除预留用于支付养老金的
14、备用金外，余下的基金一部分应继续存入银行和购买国债，另一部分要由政府行政主管部门出面依照法定程序，委托给信誉好、规模大、资金运作效益好的投资机构，按照市场化原则来运营，进而获取基金的组合投资效益，确保基金的安全完整，提高基金保值增值能力，增强新农保可持续发展能力，推进和谐盐城建设。 （五）尽快制定出台相关办法，妥善解决新农保与其他社保政策的转移接续问题 随着城市化进程的推进，农村居民的流动性日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保、返乡农民工参加新农保等在所难免。因此，新农保与其他社保政策之间必须可以相互接续转移。一是要预留制度接口，制定与其他社保政策转换的详细办法。二是改进养老保险金的计发办法，将农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益予以体现。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以归集。三是加快社会保险信息化联网建设，为地区间农保与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，研究“社会保障一卡通”相关政策。四是进一步扩大新农保基础养老金的全覆盖范围，及时制定出台相关的衔接办法。 作者系中共江苏省盐城市委党校市情研究中心主任
