1、治理视域下甘肃省社会救助体系构建策略研究内容摘要：本文在文献研究的基础上，结合社会调查所得的第一手资料与数据，从制度层面的高度予以挖掘，对甘肃省社会救助状况进行分析，在治理视域下提出了进一步完善的对策。 关键词：治理 社会救助 多中心理论 甘肃省社会救助状况分析 （一）最低生活保障 首先，覆盖范围渐次扩大。2013 年甘肃共有 420.6 万人享受城乡低保，城市保障人数 90 万，占全省非农业人口的 12.9%，农村保障人数330.6 万，占全省农业人口的 16.9%。其次，保障水平日益提高。全省城市低保指导标准提高 15%，达到 300 元，月人均补助水平提高 10%，达到259 元，全省农
2、村低保指导标准提高 28%，达到 1907 元，全省农村低保月人均补助水平提高 13.5%，达到 101 元。再次，管理工作逐步规范。甘肃省先后下发了甘肃省农村居民最低生活保障工作操作规程 （2009） 、关于进一步做好城乡居民最低生活保障工作的意见 （2010） 、 甘肃省农村居民生活最低保障管理办法 （2011）等规范性文件，为依法施保提供了法规政策依据。最后，工作力量不断加强。逐步建立了省、市、县、街道（乡镇） 、社区（村）五级城乡低保管理服务体系，市、县均成立了低保工作机构，多数地方街道（乡镇）建立了低保所（站） 。 低保推进方面主要问题：其一，低保对象的范围界定困难。城市居民收入申报
3、情况难以掌握，就业具有多样性和隐蔽性，审核部门无法准确鉴定工资、存款、证券等；农村粮食等食物难以货币化，外出务工收入不稳定，隐性收入情况无法收集。其二，进出渠道的动态管理不畅。根据政策规定，要阶段性定期对救助对象进行资格审核，主要是对不符合条件的和经过救助以后家庭条件好转已不再符合继续享受条件的家庭进行清理，并取消其享受低保的资格，该工作过程通常引致部分人员的强烈抵制。其三，实施过程的社会参与缺乏。欠缺参与导致城乡低保标准的科学性、合理性、接受度受到影响，低保对象的信息整合大打折扣，低保对象的多元服务需求无法充分满足，低保对象的社会融入和自我救助能力提升困难。 （二）农村五保供养 甘肃在全国率
4、先出台了地方性规章甘肃省农村五保供养办法 ，从2006 年 9 月起施行，之后农村五保供养工作稳步推进。截止 2012 年初，甘肃全省已供养五保对象 12.44 万，占全省人口的 4.87%；分散和集中供养标准达到 2027 元和 2319 元，省级人均补助提高达到 1400 元。2013 年五保供养省级补助标准达到 2000 元，市、县配套资金每人每年不低于600 元，提标后全省农村五保供养年人均标准最低为 2600 元，其中，五保供养标准最高的嘉峪关市达到 7200 元/人/年。2013 年省政府决定将全省农村五保供养省级补助标准由 2000 元/年提高到 2510 元/年，从 2014年
5、元月起实施，省财政按照标准给予补助，其余部分由市、县两级财政负担，农村五保供养基本做到应保尽保、按标施保。 从甘肃农村总体来看，应保未保情况仍然存在，这部分老人由于缺乏劳动能力，没有生活来源，又没有相应的政府补助，所以生活一般比较贫困。从五保集中供养载体建设看，管理和服务人员不足与入住率低、资源闲置现象并存。从资金投入来看，受地方政府财力所限，经费筹措困难，转移支付少，供养标准偏低，物质外的多种需求诸如周边人际关系、精神心理等软环境被忽视。此外，在调查中发现，村社（社区）干部暗箱操作、群众等靠要现象比较普遍，存在较大机制缺口，敬老院经营管理水平和服务质量下降，服务人员年龄偏大，文化素质不高，工
6、资待遇低，规模越来越小，加上养老观念等实际原因，更多人选择分散供养形式。 （三）城乡医疗救助 甘肃 2010 年开始执行甘肃省城乡医疗救助试行办法 ，医疗救助标准由县市区人民政府根据本地实际，按救助对象个人自付费用的 40%-80%确定，个人年度救助总额不超过 3 万元，同时，进一步加大资助城乡低保对象和农村五保供养对象参保参合力度，将其全部资助参保参合，并将资助范围逐步扩大到低收入重病患者、重度残疾人以及低收入家庭老年人等困难群体。随着城乡居民大病保险工作的试点和实施，城乡困难群众重特大疾病医疗保障按照“基本医保+大病保险+重特大疾病医疗救助”政策实施，困难家庭患者医疗费用的 90%以上能得
7、到报销和救助，有效解决他们的医疗困难，截至 2013 年 5 月底，这项政策已直接救助困难群众重特大疾病 1286 例，支出救助资金 2011 万元。2013 年 7 月 1 日起省政府将重特大疾病医疗救助范围由 58 个贫困县扩大到全省城乡困难群众，实行即时结算服务，救助病种也从 7 种扩大到 26 种。 医疗救助的主要对象是城乡低保户、农村五保户、贫困家庭，由于经济发展落后，甘肃医疗救助人多面广，困难重重。一是救助资金较少。地方财力不够宽裕，救助资金总量十分有限，救助标准只能偏低，贫困对象即使迈过了起付线的门槛，后面还有一个封顶线的限制，所以受助额度也就被压缩在一个狭小的范围之内。二是涵盖
8、病种有限。大病救助在目前还划出了“病种”范围，将可以得到救助的疾病限制为二十几种，一些得了重病但是病种又在规定范围之外的亟需救助的贫困对象就得不到救助了。三是审批程序繁杂。医疗救助制度设计所涉职能部门众多，协调难度大，行政成本高，运行效率低，为申请者带来了很多不便和障碍。四是医疗费用偏高。在我国总体医疗资源有限背景下，医疗改革多年来，看病贵和看病难的问题并未得到太大缓解，欠发达地区的甘肃亦是如此。五是定点异化为垄断。贫困对象只能在政府指定医院就医才能获得救助，患者所患疾病在定点医院看不了或者没有相应的专科，而不得不去其他医院就诊则无法获得救助，此外，定点医院通常比社区医院、村卫生室、私人诊所的
9、费用高。 （四）灾害应急救助 2012 年甘肃颁布了新的自然灾害救助应急预案 ，将多年的救灾经验系统化、条理化和组织化，调动政府与社会力量，化解和减少灾害损失。从灾情的上报、评估，救灾资金的申报、审批、拨付、发放、管理等，都建立了相关制度，初步构架起省市级救灾物资储备网络，建立了4 个省级救灾物资储蓄区域中心库、22 个救灾储备仓库、70 个大中型防灾减灾避难场所、49 个综合减灾示范社区、99 个综合减灾救灾教育培训基地，保证灾害发生后，各类物资在 24 小时内调运到位。对各地减灾项目建设资金管理使用情况进行专项检查，严格执行财务管理制度和项目资金管理办法，规范资金拨付程序，确保安全有效使用
10、，防止违规行为和腐败现象发生，推行灾民生活安排工作责任制、灾民生活探视制度，完善应急联动、灾情会商评估和信息共享机制，以及灾害隐患排查和监测预警等。 灾害救助面临的主要困难：首先，救灾资金投入不足，使用管理方面存在漏洞。甘肃灾害应急救助资金投入相对较少，而且国家投入部分主要用于生活救济，也就是说灾民损失不能通过救济获得再生，灾害过后，生产、生活发展主要靠个人；灾民救助台账、救灾款物发放及使用公示制度有待完善，民政、财政、审计、监察等部门合作效能未充分发挥，规范的救灾款物运行管理体制尚未建立，群众和社会监督流于形式。其次，救灾工作力量薄弱，专业队伍建设急需加强。甘肃救灾装备落后，基层人员配置不足
11、，素质参差不齐，经费短缺，新技术、新手段在救灾中还未得到广泛运用；专业紧急救援队伍数量有限，总体建设还处于起步阶段，社会化、群众性的业余救援队伍更匮乏。再次，涉灾机构职能交叉，报灾、核灾机制不健全。甘肃救灾组织机构牵涉单位多，隶属关系复杂，政出多门、职责交叉，致使管理成本提高，执行效率降低；报灾过程时效性偏弱，核灾标准操作性不强，报灾、核灾机制与实际需要尚有差距，未能形成完善的监督体系。最后，应急预案演练少，社会动员、国际合作欠缺。甘肃各基层单位结合实际情况开展模拟演练不够，即使组织也缺乏科学策划、合理安排，针对性和操作性不强，群众参与度低，防灾减灾宣传还需加强；民间公益慈善事业发展滞后，除红
12、十字会等机构外，非政府组织作用基本没有发挥，习惯于以政府名义动员社会捐助，在这方面可以向同为欠发达地区的云南借鉴，云南被誉为中国的 NGO 摇篮。 甘肃省社会救助建设对策 （一）丰富救助形式，增强实际效果 社会救助的最终目的是要使受助者借助外力摆脱贫困。因此，要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助，变单纯现金救助为综合性救助，不断增强救助对象自我摆脱贫困的能力，最终实现共同富裕。要坚持即时救助与发展性救助相结合，既要在短期内解决困难群众急需的生活问题，也要通过培训、学习等方式，让困难群众掌握一定的就业、创业技能，培养困难群众的“造血”功能，才会从根本上帮助困难群众改变生存状况。 （二）统一
13、协调管理，形成救助合力 及时完成扶贫开发制度与最低生活保障制度的有效衔接，实行“低保维持生计，扶贫促进发展”两轮驱动，激发低收入人口自力更生，艰苦奋斗的精神，提高低收入人口素质和自我发展能力，逐步缩小发展差距，维护社会公平正义，确保全省人民共享改革发展成果。在各级政府主导下，民政部门主管，财政、教育、卫生、社会劳动保障、司法、工会、共青团、妇联等部门共同参与，协力做好救助工作，根据专业性质，实行统一划分，属于医疗方面的统一归及卫生部门，属于基本生活方面的统一归及民政部门，属于求学困难的统一归及教育部门。 （三）健全网络体系，整合信息资源 要健全基层社会救助组织和服务网络，在乡（镇、街） 、村（
14、社区）建立社会救助站，形成统一的网络体系，实现经办机构、服务网络和工作程序便民化、规范化和集约化，提高社会救助工作的质量和效率。各有关部门要在城乡社会救助体系建设中承担起相应的责任，统筹运作，加强联系，保证资源共享、信息互通，整体推进各项救助工作，按照职能定机构、任务定人员的原则，积极整合县级民政部门现有机构与人力资源，将救济保障科与低保科合署办公，成立社会救助事业中心，充实工作人员并落实编制。通过信息系统的技术支撑，搭建省、市、县区乡镇街道、村（居委会）一体化的社会救助网络，建立健全资源信息库、给付应用平台，及时、准确、动态掌握城乡各类困难群众信息，真正实现资源共享、救助规范、数据一致，提升
15、社会救助的准确性和时效性。 （四）发展非营利组织，多渠道融资 发展非营利组织可以调动社会力量与资源，弥补政府财力的不足，也能够满足多样化的社会救助服务需求，更好地帮助弱势群体，成为反贫困的中坚力量。同时提倡非营利组织立足于村（居委会） ，以便深入基层、贴近民众，通过一种平等、互动且以参与者为中心的工作方式，使其能够与救助对象迅速建立起相互信赖的关系，提供有针对性的、个案化的社会救助。从理论上讲，救助资金的来源主要是政府的财政支出，但是，针对目前甘肃社会救助对象逐年增加和资金筹措不足的现状，应该走一条以政府救助为主、民间救助为辅的官民结合之路。在继续保持政府财政投入稳步增加的前提下，充分发掘社会
16、力量，调动民间积极性，成立社会救助基金，建立有效的造血机制，使其成为可供长期依靠的金融手段，还可以考虑减持国有资本、发行政府永久性债券、开征特别税等途径扩大资金来源。 结论 社会救助可以为贫困对象提供最低层次保障，然而欠发达地区政府财力有限，专业人才缺乏，现实困境为制度变迁提供了空间和土壤，治理视域倡导多元主体平等参与，有利于增进贫困者的公民权利，提高救助对象的瞄准精度，改善社会救助绩效。 参考文献： 1.高峰，韩学平.完善农村五保供养法律制度的思考J.东北农业大学学报，2013（3） 2.奥斯特罗姆.公共事务的治理之道M.上海译文出版社，2012 3.陈佳贵，王延中等.中国社会保障发展报告M.社会科学文献出版社，2008 4.樊怀玉，鲜力群.2013 甘肃发展报告M.甘肃人民出版社，2013 5.谢瑞.甘肃省农村最低生活保障制度城乡统筹发展研究D.兰州大学，2009
