1、由访转法，回归法治中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见 （以下简称意见 ） ，要求各地区各部门切实加强协调配合，健全涉法涉诉信访工作机制，努力形成依法解决涉法涉诉信访问题的合力。这个意见旨在缓解当前日益增加和复杂的社会矛盾以案件形式进入司法，形成诉讼与信访交织、法内与法外解决并存的现状，期望通过全面改革涉法涉诉信访减少群众“信访不信法” “弃法转访”“以访压法”等行为，以保护和提升司法权威，保证正常有序的涉法涉诉信访的秩序。 信访的由来和作用 信访制度是中国共产党创建的一种特殊的权利救济方式，是我国社会主义公民政治参与的重要渠道，也是实现和维护人民民主政治权
2、利的具体形式。信访在行政领域为公民提供一种补救的措施，公民通过这种在司法行政中的补救来保护自己的利益。 1951 年 6 月 7 日政务院颁布的关于处理人民来信和接见人民工作的决定标志着信访制度的正式确立。随后信访制度经历了三个阶段的发展变化：第一阶段是 1951 年 6 月至 1979 年 1 月的大众动员型信访。由于受到政治运动的制约，这个时期的来信来访量与政治运动密切相关，内容主要是揭发他人的问题，到运动后期，信访内容主要是反映运动中存在的问题或要求落实政策；第二阶段是 1979 年 1 月至 1982 年 2 月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心
3、位置，信访的人数和解决问题之多都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案；第三阶段是 1982 年 2月至今的安定团结型信访。随着国家在 1982 年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。 1995 年，国务院颁布了信访条例 ，并于 1996 年 1 月 1 日起实施。信访条例的颁布和实施，标志着我国信访工作步入了法制化轨道。虽然当前信访存在诸多问题和弊病，但不可否认它在我国发展中起到很大的作用： 首先，信访是一种简便、直接、迅速的反映群众意愿的形式。来自来信来访中的社情民意是各级领导机关及领导人从各种会议、资料和调查中难以得到的重要信
4、息。当前，民意诉求日益复杂多样，由于渠道不足、表达不畅导致的过激行为时有发生。领导干部接访，可以让群众在最短时间内、以最少的环节和最快的速度将诉求和意见反映上来。通过这种渠道，有关部门和领导可以广泛地直接地了解社情民意，掌握群众的情绪及群众对各项政策的态度，以便有的放矢地调整有关政策，进行合理决策。 其次，信访活动是人民群众对党和政府、企事业单位及其工作人员实行自发的、直接的、公开的、有效的民主监督的重要形式之一。通过做信访工作，可以及时发现领导机关及其工作人员存在的各种问题，查处违法乱纪，纠正不正之风，克服官僚主义，防止贪污腐败。 最后，信访是对司法解决纠纷途径的补充。通过信访，可以及时有效
5、地调整人与人、人与组织、人与社会之间的关系，促进社会的安定团结，化解群体性矛盾的不安因素。 群众上访多数是因为有冤情，但也有极少数人是无理上访，要求过高、行为偏激。信访特别是领导直接接访可以令上访人与相关部门领导面对面交流，更直接进行沟通，因此信访活动是一个宣传政策法规、疏导群众情绪的平台，能够很好地引导群众理性、合法、平和地表达诉求。信访弊病 “诉访不分” 随着改革和发展的进程，新矛盾不断凸显，土地承包、征地拆迁、安置补偿、企业改制、下岗职工、移民问题、婚姻家庭、邻里纠纷等各种因素引发的矛盾纠纷不断增多，群体性、突发性事件时有发生，诱发许多信访问题。在处理纠纷的过程中，很多群众对有关政策法律
6、法规的理解不够，承受力差，要求过高，加上管理体制、制度建设原因，这些矛盾没有及时消除或缓解，最终造成群体访、重复访及越级上访事件。 从去年最高人民检察院控告检察厅发布的数据显示，随着修改后刑诉法和民诉法的实施，检察机关信访总量呈现出激增态势。据统计，2013 年前三季度检察机关控告检察部门受理并依法办理群众信访 53.5 万余件次，其中最高检 20.5 万余件次，20.2 万余件次信访案件当事人息诉罢访。 信访量急升是我国社会由计划经济向市场经济转轨和从传统社会向现代社会转型中社会矛盾增加的体现，也是我国现行的解决社会矛盾和社会冲突的正式制度不健全的结果。其背后反映出信访仍存在诸多弊病和问题。
7、 比如，信访渠道不够畅通，各级党政部门对群众反映的问题不能及时地回应并解决，甚至互相推诿和激化矛盾。信访群众本身的利益要求不符合有关政策规定，也加大了信访解决问题的难度。有些访民要求过高，超过政策极限；有的按政策解决了但又提出新的过分要求；有的坚持无理要求，甚至制造事端，采取蛮横打闹的方式来达到他们的无理要求。 而最大的问题是，信访终结机制不完善， “诉访不分” ，这是导致信访量如此庞大且难以真正有效解决问题的重要原因。各种纠纷不是最终进入诉讼、仲裁、行政复议等法定渠道，而是循着信访这条路上下反复处理。有些持过高或无理要求的访民在信访部门结案后仍然继续来信来访，提出其他要求，纠缠不休。长此以往
8、，必将冲击法治的统一与权威，大大增加社会成本，严重影响行政秩序和效率。 可见， “诉访不分”已经成为影响改革发展稳定大局的一个阻碍，亟须探索一种合理、规范的“诉访分离”机制，将属于“诉”的事项从普通信访中分离出来，引导当事人依法行使诉权。 “诉访分离”的内涵和意义 近日中央发出的意见强调要实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。 “诉访
9、分离”对未来信访工作具有很大意义和影响，是实现涉诉信访法治化的重要内容和解决涉诉信访问题的根本路径。2013 年 12 月，最高人民法院院长周强在调研人民法院立案信访工作时也强调指出，要依法推进涉诉信访工作机制改革，积极推行诉访分离，依法规范涉诉信访工作秩序。 “诉访分离”包括两个方面的内容：一是诉讼与信访的外部分离，即将涉诉信访从国家信访体系中剥离出来，让涉诉信访独立于普通信访。这在很大程度上意味着国家信访部门将不再受理应当由司法机关处理的信访事项、不再协调司法机关处理涉诉信访事项。诉讼与信访外部分离的最终目的，就是要让司法与行政完全独立。外部分离是实现诉讼与信访彻底分离的基础。 二是诉讼与
10、信访的内部分离，是指在外部分离的前提下，人民法院对于当事人或者其他利害关系人反映的有关涉诉信访事项进行审查，符合法律规定的，进入诉讼程序依法进行处理；不符合法律规定的，不再启动复查程序，并向当事人或者其他利害关系人做好解释说明工作。内部分离的最终目的是保障诉讼程序独立于涉诉信访途径之外，诉讼与信访完全独立。 中央出台政策强调改革涉诉涉法信访工作机制，并特别强调要将“诉访分离”最重要的意义就是可以增强我国的司法权威。当前的信访中常常遇到对司法程序已经终结的案件，群众不满判决结果采取上访的，政府都会干涉。政府为了满足上访群众的要求，无形中使信访成为一种不是裁决的最终裁决，降低了司法公信力。诉访分离
11、后，经诉讼程序终结的案件，除按照规定给予适当救助外，不能法外变相改变司法结果，可以更好地维护司法权威。 “诉访分离”最直接的作用就是有利于明确各方职责。诉访分离后，该纳入司法程序的，由司法机关受理；按照法定程序办理，信访部门不再受理；其他信访事项由政府信访部门处理，政法机关不再受理。从而可以令各部门各司其职，可以提高工作成效，减少推诿、扯皮的现象。除此以外，也可以促使当事人充分认识到自己所享有的诉讼权利，令当事人在可以运用司法途径的情况下及时、合法、合理地行使诉求，最大限度地获得司法救济。 除了“诉访分离”的突破之外，这次意见还强调了建立涉法涉诉信访依法终结制度。中央政法机关按照修改后的刑事诉
12、讼法、民事诉讼法和相关法律法规，修改完善涉法涉诉信访终结办法。对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。通过对信访机制的改革和完善，相信可以很大程度上畅通信访渠道，减少案件的积压状态，提高基层化解信访压力能力，同时也可以严肃处理违法上访的行为。更深远的成效依然有待政策出台实施后的实效检验，但可以看到，中央对信访的改革已经刻不容缓！ （2012 年度国家社会科学基金第一批重大项目：“推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设研究” ，项目批准号：12&ZD008） 编辑：郑宾
