1、解决失地农民养老保障问题的对策思考摘要：伴随着城市化进程和工业化步伐的加快，我国失地农民数量骤增。切实保障失地农民的利益，做好失地农民养老保障工作，逐渐成为社会关注的热点问题。文章基于目前的政策环境，参考国内一些地区的经验，力求为解决失地农民养老保障提供一些对策建议。 关键词：失地农民；养老保障；制度 近年来，随着我国工业化、城市化的进程的加快，失地农民上访事件频发。究其根源是农民的利益诉求得不到满足，失地农民的生活水平、养老得不到保障。解决失地农民的养老保障问题既是全面建设小康社会要求，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容，更关乎千百万失地农民的切身利益。研究失地农民养老保障问题，进而解
2、决这一问题在当下显得尤为迫切，于未来意义重大。 一、我国涉及失地农民养老保障的政策 我国新农保试点工作自 2009 年开始实施， 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见对全国范围内的新农保工作提供了政策指导，文件确立了新农保试点工作的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续” ；任务目标是 2009 年试点覆盖面为全国 10%的县（市、区、旗） ，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖；参保范围是年满 16 周岁（不含在校学生） 、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保；资金筹集由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。
3、同时还对个人账户、养老金账户、待遇领取条件、待遇调整、基金管理监督、经办管理服务、相关制度衔接等都做了规定。各地也相继出台配套措施，贯彻这一政策。这一政策惠及全体农民，新农保试点也在有序地开展中，试点正也进一步扩大。国务院各部门也制定了一些专门针对失地农民的政策，如国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知等，这些政策在保障失地农民养老保障方面都有相关规定，主要集中在解决失地农民的养老保障和就业培训上，农民的养老问题得到了一定程度的保障。但是，在实践中这新农保和专门针对失地农民的养老保障政策在制度的衔接上仍然存在一些问题。 二、国内地区关于失地农民养老保障制度
4、建设上的有益尝试 （一）浙江失地农民养老保障的模式 1.浙江的四种模式。截止 2003 年底，浙江省 11 个市，涉及 50 多个县或县级市，建立了失地农民养老保障制度。根据各市制度设计的基点不同，可以分为四种类型：第一，基本生活保障型。此种类型是参照城镇最低生活保障制度设计的，一般设为多个档次。缴费水平与保障待遇挂钩，实行个人账户与统筹账户相结合模式，保障水平相对较低。目前浙江大部分城市采取该种类型；第二，养老保险型。此种类型是参照城镇职工基本养老保险设计的，强调了权利与义务对等原则，实行个人账户制，享受待遇与缴费时间和缴费指数挂钩，保障水平相对较高。仅有嘉兴市采取这种类型；第三，双低保障型
5、。该种类型主要基于失地农民的收入水平较低，及要与城镇职工基本养老保险制度相衔接两方面的考虑，按照城镇职工养老保险的低缴费低享受水平进行设计，实行基础养老金和个人账户养老金结合模式。杭州市和台州市采取这种类型；第四，混合型。此种类型按照失地农民的不同年龄段、失地程度及就业状况等情况，实行基本生活保障或养老保险两种不同的制度类型。衢州市采取这种类型。 2.浙江模式的利弊。浙江失地农民养老保障制度的优势在于：一是制度设计的前瞻性与保障水平的多层次性。浙江省在制度设计上充分考虑了其与城镇最低生活保障、城镇职工养老保险的衔接问题，而且在待遇水平上也体现了多层次和权利义务一定程度上相对应的原则；二是政府相
6、关部门的支持，各级政府部门之间、同级政府部门之间互有分工、权责对应、通力协作，共同保障了失地农民养老保障政策的贯彻实施。在政策制定与管理过程中，浙江省政府定性定原则，省级相关五部门给予指导意见，市级政府制定试行办法，县级五部门拟定操作细则，下级部门参考上级部门政策制定细化规定。在业务分工上，以省一级为例，省土地征用领导办公室全权领导，劳动与社会保障部门办理参保手续、业务管理、发放保障金，国土资源部门负责确定被农民的数量和收缴资金，农业部门确定保障对象，财政部门建立专用账户、提取风险准备金、负责资金管理与监督，民政部门确认低保对象并提供低保。浙江失地农民养老保障也存在着一些问题。一是其四种模式除
7、了非劳动力无需缴费外，其他失地农民都需缴费，这就使得原本收益不多的失地农民的当前生活捉襟见肘；二是浙江模式虽能结合各地的财力、就业等市情因地制宜，但各自为政的模式使得其统筹层次较低，不易管理且成本大，可能为日后提高统筹等级带来阻力；三是采用不同模式的地区由于政策差异而非农民本身收入水平不同导致的的农民养老保障水平差异较大，加剧了地域差异，不利于社会保障公平性的维护。 （二）重庆失地农民养老保障的模式 重庆失地农民的问题包括失地补偿金不足和不到位，但更多的是不足的补偿金在用尽之后，就业困难和生活没有稳定经济来源的问题，一次性补偿的模式使对农民的安置政策陷入了“补偿用尽再补偿再用尽”的恶性循环状态
8、。基于此，重庆市政府选择了一个长期安排的可持续发展的管理模式，即“政府+保险公司+农民”的三结合模式，该模式为失地农民建立养老金个人账户。很明显这种模式的主体是农民、政府和保险公司。农民自愿参保，政府作为农民的代理人招标有资质的商业保险公司并负承担保值贴息和账户管理费，商业保险公司负责账户资金的投资运营及为符合领取条件的失地农民发放养老金。此种模式的利弊显而易见。它着眼于建立失地农民养老保障的长效机制，引入了市场机制且政府承担了最终责任，这些都是对传统养老保障的突破。但是单独设置这一养老模式不仅不利于养老模式的统一，可能会造成养老保障制度的不公平，背离了社保制度建立的初衷，更有可能固化城乡二元
9、体制。同时，年利率 8%的政府保值贴息极大地考验着政府的财力，如果长期处于负重的政府财政加上监管不到位的养老保险资金运营所造成的损失，失地农民的养老钱将无法得到保障。 三、解决失地农民养老保障的对策建议 （一）解决失地农民养老保障问题应当注意的几点原则 1.公平性原则。市场主要解决经济公平，政府则着眼于社会公平。社会保障制度作为国家的减震器和安全网要想发挥其作用，必须处理好公平问题。细化到在失地农民养老保障上，就是要平衡失地农民与城镇职工、失地农民与未失地农民养老保障待遇水平差距，更深层次是要解决城乡二元经济体制所造成的不公平。 2.可持续原则。这一原则要求失地农民养老保障的待遇领取要可持续并
10、随着经济的发展而增加，同时更要求政府政策的可持续。今天一个政策，明天一个规定，只会造成农民对政府的不信任，最终的受害者是失地农民。 3.多层次原则。农民中也有富人，也应当使失地农民生活比原来更加富裕。对于失地农民养老保障的不同需求要尽量予以解决，这就要求政府要有多层次的制度设计，而非一刀切。 4.与经济发展相适应的原则。经济基础决定上层建筑，一个地区的经济水平决定了失地农民养老保障的水平，只有与当地经济发展水平相适应的养老保障制度才能真正满足可持续的要求，才能妥善地解决失地农民养老保障问题，才能有效地促进当地的发展。 5.失地农民养老保障基金的安全性。养老保障基金的特殊性决定了它与其他资本在获
11、取收益时的不同即更加注重安全性，保障失地农民养老保障基金的安全性不仅仅是一个经济问题，更是社会问题，甚至是政治问题，政府应当高度重视。 （二）针对失地农民养老保障问题的对策建议 1.完善农村土地征用补偿机制。一是要制定合理的补偿标准。只有建立起真实反映农民土地收益的标准，按此标准确定土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等，才能够使失地农民被征地后较之从前收入有所提高，生活水平得到改善，才能使他们愿意并有能力参加各种形式的养老保障。改变以往以征地前的土地收益为标准确定补偿款的机制，而以可计算的土地未来的收益为标准确定补偿款，补偿款不仅要弥补失去土地的损失，维持或改善其当前生活水平，
12、还要有盈余使失地农民能够解决其就业、住房、养老保障问题；二是要坚持以货币补偿为主，实物补偿作为补充，运用多种手段各种方式满足失地农民的不同保障需求；三是要贯彻落实补偿政策。政府相关部门要及时公开补偿政策，村集体要配合政府工作加强宣传，对提留的资金比例、使用情况及时予以通报；四是提高违法违规操作的成本。对截留、侵吞以及以其他各种形式非法占有应当属于失地农民的补偿款的现象要严查，对违法违规行为不仅要追缴截留款项，还要建立惩罚性的措施，如按截留数额的一定比例处以罚金，触犯法律的要从严追究法律责任等。 2.多方面解决失地农民的养老问题。一是加强失地农民自我保障的能力。针对处于劳动年龄的失地农民加强其自
13、我保障的能力主要是提高其就业能力与水平。对有技能或者文化水平较高的失地农民鼓励其自谋职业并在政策制度上为其营造顺利就业的绿色通道。对缺乏技能和文化水平低的失地农民进行技能培训，对实在不能解决就业的失地农民给予就业安置。总之要让想就业的失地农民参加就业，提高其自我保障能力；二是继续发挥家庭养老的优良传统。虽然失地农民家庭养老的经济基础受到了削弱甚至不复存在，但是情感基础仍然牢固。我们要进一步巩固这一基础，要加强社会主义精神文明建设，使失地农民的下一代承担起其应有的赡养义务；三是发挥社会养老的作用。对经济实在困难的失地农民家庭，经需要赡养的老人申请，其赡养义务人同意去养老院的，安置在就近的养老院并
14、对其住院及护理费用给予相应的减免；四是加强政府在失地农民养老保障方面的责任。 3.通过养老保障政策设计保障失地农民的养老。衢州市绝大多数农村地区都未开展新农保试点工作，但是新农保实现全覆盖将是不可逆转的趋势，城市化的进程使这些失地农民中的一部分人成为城镇居民也是大势所趋。所以在目前阶段要解决失地农民养老保障问题，在制度设计时必须充分考虑与新农保、城保之前的制度衔接问题。省级政府及相关部门要统筹考虑各地区情况，在失地农民参加养老保险制度设计时尽量参照浙江省的新农保、城保制度，从参保条件、费用缴纳、基金管理、待遇领取等方面借鉴，以便于日后制度的衔接和统筹等级的提高。市级政府及相关部门对被征地农民数
15、量较多的地区可优先申请新农保试点，对各地区失地农民中经济条件较好的积极引导并鼓励其参加城保。尽量减少使用城镇低保来保障达到养老保障领取条件的失地农民的养老生活。在失地农民的养老保障资金筹集中真正落实政府、集体、农户三方共担的原则，改变现行的政府筹资从土地出让收入中提取的做法，通过对三农资金关于解决被农民问题的专项追加或者政府财政预算来保障政府出资。集体提留用于失地农民养老保障出资的部分可先由财政部门将该部分划入失地农民养老保障资金专户，待确定实际参保农民数量及缴费额度后，多余或者奖励的部分再退还给集体。 4.无论是完善农村土地征用补偿机制，多方面解决失地农民的养老问题，还是通过养老保障政策设计
16、保障失地农民的养老，各有关部门和单位都应当坚持公开透明，积极宣传的工作方针，只有这样才能让失地农民了解其养老政策，放心地参保，才能调动其参保的积极性。 参考文献： 1.方飞虎.失地农民的生存问题与权益保障J.西部科教论坛，2010（8）. 2.耿永志，刘秀艳.“新农保”如何处理与农民工及失地农民养老保险的衔接问题J.社会保障研究，2010（3）. 3.王林燕.中国失地农民养老保障问题研究D.首都师范大学，2008. 4.关宏超.失地农民养老保障制度的创新、问题、建议浙江台州的实践J.经济问题，2007（11）. 5.沈兰，高忠文.土地换保障”的两种养老保险模式研究J.农村经济，2007（5）. 6.陈坚.对失地农民补偿安置政策的思考以重庆市失地农民的养老制度为例J.云南行政学院学报，2006（1）. 7.杨翠迎.失地农民养老保障制度的实践与探索基于浙江省的实践J.人口与经济，2004（4）. 8.潘光辉.失地农民社会保障和就业问题研究M.暨南大学出版社，2009.
