1、论国际投资法中的 PPP 制度摘 要 在我国公共项目吸引外资快速增长的情况下，如何实现科学的融资决策，控制国际 PPP 项目的风险，构建有效的项目治理结构，顺利实施项目的融资、建设、运营，实现融资目标，保证 PPP 项目的安全有效，已成为我国政府、企业、学术界亟需解决的问题。因此，本文借助典型案例，对于国际投资法中的 PPP 制度应用及完善方向加以探讨。 关键词 国际投资 PPP 制度 实践 作者简介：余博，沈阳音乐学院声乐系。 中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）03-040-02 一、我国 PPP 制度的应用现状 全球来看，为解决基础设施等公
2、共服务领域的供求矛盾和运营效率问题，英国及随后的其他欧洲国家在上个世纪 80 年代啟动基础设施的解除管制和民营化改革，最终汇集为 90 年代的 PFI/PPP 政策和改革潮流，并在 1995 年前后开始影响我国，出现了广西来宾电厂、成都自来水六厂等一批早期的 PPP 项目。地方财力不足是推动我国基础设施对包括外资在内的民营部门开放的主因。尤其是 1994 年我国分税制改革后，地方政府财力、事权不对称状况越发明显，但当时经济发展以制造业为主的省市亟需加大基础设施的投入力度以吸引更多投资建厂，一些沿海地区率先扩大基础设施领域对民间资本的开放，成为一种受追捧的政策选项。1998 年亚洲金融风暴进一步
3、加速了我国基础设施产业对内、外资的开放。为应对危机，中国经济领导人选择凯恩斯主义的扩张经济政策，大规模兴建基础设施，扩大财政支出。但到 2000 年前后，各级地方政府意识到单靠银行贷款和国债难以满足基建投资的需要，遂开始了多种形式、多个行业的公私合作改革创新。 总体而言，基础设施运营所产生的稳定现金流收入对国际资本具有相当大的吸引力，加之各种新建工程中蕴涵的工程赢利机会，让很多采取“投资带动工程”策略的国际承包商对 PPP 专案趋之若鹜。收费公路、水务环境、城市交通、燃气等经济基础设施都出现了不少国际公私合作实践案例，甚至部分涉及医疗、体育等社会基础设施项目。 二、国际投资法中的 PPP 制度
4、应用的典型案例解析 曹妃甸海水淡化 PPP 项目在债务融资环节采取了无追索专案融资（Non-recourse Project Financing）方式，是我国近年来国际投资中的 PPP 融资成功案例典型之一。 （一）PPP 项目案例介绍 曹妃甸海水淡化专案位于河北省曹妃甸工业开发区，考虑到该地区地表水源匮乏但是临海的特点，工业开发区管委会决定以海水淡化为主要的用水来源，以推进经济产业体系的形成。首期海水淡化工程处理量为 5 万吨/日，最终设计处理能力为 90 万吨/日，建成后将成为中国最大的海水淡化工程之一。挪威领先的海水淡化企业阿科凌控股公司凭借多年的海水淡化领域的成功经验以及其先进的、能够
5、有效降低制水能耗的专利技术装置能量回收器（Recuperator） ，从众多竞争者中脱颖而出，以 PPP 模式负责工业区海水淡化厂的投资、建设和运营。 （二）PPP 项目案例模式形成 作为外方投资人，阿科凌公司之前并无我国的投资经验，出于风险规避的考虑，公司希望该项目能以目前已较少用的无追索专案融资方式进行。这种方式偿还贷款本息的唯一来源依靠专案所产生的收益现金流，投资方除了对项目公司的资本金投入之外，不提供任何额外担保。确立投资意向之后，阿科凌公司聘请济邦咨询公司作为其独家财务顾问，协助其完成与政府方的 PPP 项目谈判，以及安排与债权银行的项目融资。为满足无追索专案融资的要求，济邦专案组做
6、了两项重要的工作，分别是设计投资结构和安排合同结构。在专案 PPP 协定谈判后期，曹妃甸工业区管委会意识到海水淡化项目对工业区的重要意义和专案本身的增长潜力，主动提出共同开发的建议，除了管委会（代表地方政府）与项目公司达成的购水协议，对政府应该给予的土地、审批和浓盐水排放等支持事项专门另立合同约定之外，还提出由政府下属的曹妃甸基础设施投资公司和阿科凌公司组建合资项目公司，共同开发该专案。但是，项目融资事项仍由阿科凌公司负责完成。 由于阿科凌公司新进入我国，在中国金融体系内无任何资信评级，由具有良好资信记录的曹妃甸基础设施投资公司作为项目公司持股 50%的股东，一定程度上缓解了银行的担忧。此外，
7、项目组决定在项目公司外方股东阿科凌中国控股公司层面引入较为知名的战略投资者，以改善投资结构，间接提高贷款方的资信水准，便于专案融资的顺利实施。之后，专案团队陆续接触了多家国内外知名水务运营商，在多轮比选和商务谈判之后，最终确定引入北控水务公司作为战略投资者，与阿科凌公司共同进行曹妃甸海水淡化项目投资运营。阿科凌公司通过在香港设立 SPV阿科凌中国控股有限公司，由该公司作为投资曹妃甸项目的母公司，然后出让 50%的股权予北控水务公司，实现了引入后者作为战略投资者的目的。 （三）PPP 项目案例合同形式 项目采用了 EPC 总包合同形式，建设完工风险明确由承包商承担；制成的淡水销售风险采用或取或付
8、（take-or-pay）机制的水承购合同（Water Purchase Agreement）来锁定；项目的主要可变运行成本是用电成本，因此本项目采用与电力企业签订直供电合同的形式进行锁定；而浓盐水则在与政府签订政府支援协定中，约定由政府负责浓盐水的最终处理处置。通过这些协议条款，专案风险向利益关联方进行了合理的分配和锁定，确保项目的非系统性风险能够最大程度上的降低。 由于专案的投资结构和合同结构安排合理，专案组接触的大部分银行都表现出了浓厚的兴趣。在与银行多轮沟通之后，比较了多家银行的融资条件，最后选择了中国建设银行作为项目合作银行。专案公司 2010年 5 月注册成立，随后经历了 3 个月
9、左右的排他性债务融资谈判，最终与建设银行达成并签署相关协定，获取 2.89 亿元的专案贷款。贷款期为13 年，含宽限期 2 年，专案公司仅依靠水费收费权质押、保险受益权转让等担保条件，顺利落实了本专案的全部债务资金来源。 三、国际投资法中的 PPP 制度建议 一是立法建规是最需要得到重视和完善的。国际公私合作下的基础设施需要有效的政府监管，监管的前提是相关立法的支撑。然而，非专业化已经成为阻碍我国立法的重要因素之一，立法机构代表长期非专业化、非专职化（各级人大代表为非专职人员）在短期内似乎无法得到改进，而反观欧美等法制较完善的国家，其立法成员专业化程度较高，有效地降低了官僚主义的滋生。我国基础
10、设施国际公私合作实践了十多年，但除去一些较低层级的部门规章，全国尚无一部基础设施特许经营法等相关法律法规，规范国际公私部门的法律关系难觅准绳。建立透明、稳定和专业的监管体系需要在制度和人才等诸多方面做出持续努力。 二是政府观念的改变关系着国际公私合作的成功与否。基础设施的国际公私合作，是一种新的公共服务提供机制，即政府更多的承担着市场监管者和政策制定者的角色，宣导有限政府的理念，凡是市场能够有效运行的尽量交给市场，以实现“小政府，大市场”的模式。公私合作借助国际资本追求单个 PPP 专案全寿命成本最小化的手段，提升了基础设施行业内部和公共服务领域的效率，部分程度解放了政府在公共服务提供上的角色
11、衝突和资源缺陷。 三是重视对私有产权的保护。对于行政特权的约束，另外一个重要的方面是要明晰公用事业、公共产品的产权。私人资本投资于公用事业建设主要有两种方式，一是直接投资于新建项目，获得产权或者经营权，如北京地铁 4 号线项目；二是购买既有基础设施项目的产权、经营权或兼并重组，如江西省的南昌八一大桥转让经营权项目。通过明晰产权可以有效地保障私人部门投资公用事业的正当利益，并激励他们的积极性，产权形式对于解决公用事业的所有制和规制问题，尤其对于提高长期绩效和投资激励问题具有非常重要的实践意义。而且，只有产权明晰，确立对合法私有财产的保护原则，才能在公私合作制中确立公私双方各自的权利和义务，私人部
12、门才能借此抗辩行政特权的行使，如遭到损失，亦可请求获得相应的赔偿或者补偿。 四是目前我国尚缺少专门负责国际公私合作的统筹机构。基础设施的国际公私合作涉及交通、教育、卫生、文化、体育、住建、旅游等方面，有必要在中央政府一级设立与国际公私合作相关的专门协调推进机构。国际上公私合作开展比较成熟的国家，它们的中央政府一级均设有专门的组织协调机构，如英国财政部的 Infrastructure UK，荷兰财政部的 PPP Knowledge Centre，加拿大交通、基础设施和社区部的Infrastructure Canada，澳大利亚财政部的 Australian Public-Private Part
13、nerships Unit，希腊经济与财政部的 Special Secretariat for PPPs 等等。经验证明，专门的组织协调机构在资讯收集、政策研究、立法建议、知识传播、能力建设等工作上可以发挥重要作用。 四、小结 总体而言，二十一世纪首个十年，受亚洲金融危机和地方分权双重推动，我国基础设施行业经历了“市场化改革” 。市场化作为一种公共、准公共物品新的提供方式，在解决地方政府的资金短缺同时，给民营部门创造了新的发展空间，我国一度形成了基础设施领域的“国退民进”态势，是公私合作（Public-Private Partnership）在我国的具体实践。无论是政策框架、基本驱动力、涉及行
14、业，还是采购程序、专案设计、投资人市场成熟度，我国的国际公私合作都有别于欧洲等 PPP 先进区域的做法，这与我国自身独特的政经环境有关。尽管存有诸多不完善之处，我国的国际公私合作对解决公共部门在基础设施发展中面临的资金、技术、管理上的瓶颈制约，仍发挥了重要推动作用，当然后期也仍然需要不断加以改进。 参考文献： 1亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国 PPP 项目的主要风险因素分析.中国软科学.2009（5）. 2黄腾，柯永建，李湛湛，王守清.中外 PPP 模式的政府管理比较分析.项目管理技术.2009（1）. 3赵国富，王守清.基础设施 BOT/PPP 项目中的政府责任研究.商场现代化.2007（14）. 4王盈盈，柯永建，王守清.中国 PPP 项目中政治风险的变化和趋势.建筑经济.2008（12）.
