1、以农村土地流转为路径探索新型城镇化道路【摘要】 党的十八大首次提出了“四化”同步发展的战略，应运而生的土地流转政策是破除城乡二元经济结构、统筹城乡发展、推动新型城镇化发展的有力手段和重要途径。本文从土地流转对创建新型城镇化推动力出发，提出在通过土地流转探索新型城镇化过程中，解决好“三农”问题，促进城乡统筹发展，也要注重城市对农村转移人口的包容和融合，让进城农民公平享受城镇化的成果。 【关键词】 城镇化；土地流转；土地资源利用率；城乡统筹发展 一、新型城镇化的要求 城镇化本质，是实现农民的转移和城镇化，也就是农民市民化。党的十八届三中全会决定指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城
2、镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调发展。 目前，我国的城镇化水平还很低。按照规定，进城生活 6 个月以上就被算入城镇人口，我国现在有 2.6 亿农民工，有 2 亿人都是被城镇化的。据统计，2012 年我国的城镇化率达到 52.6%，而按户籍人口计算仅有 35%左右，从这个角度来说，加快城市化进程是面临的最大挑战。到2020 年，我国城镇化率将达到 60%，这意味着今后每年将有 1000 多万人口转移到城市。如果解决不好农村转移人口市民化问题，城镇化将不可持续。 20 世纪 50 年代以来，我国城镇化出现了两种截然不同的制度变迁模式：自上而下的城
3、镇化和自下而上的城镇化，前者是政府主导的强制性制度变迁，而后者是由市场诱导的自发性制度变迁。强制性制度变迁，往往是政府以城镇化为考核标准，大拆大建，人为造城。不少地区都存在人口城镇化率远远低于土地城镇化率的情况，严重的甚至出现了空城、鬼城。 城镇化作为一个自然历史的过程，有着自然规律，且不可逆转，既不能揠苗助长，也不能无所作为，遵循规律，因势利导而自发性的制度变迁更具有可持续性。因此，新型城镇化应该强调尊重市场，尊重农民的产权和自由交易权，强调在公平交易竞争下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。同时，作为“看得见的手” ，政府也要发挥引导作用，思考规划的科学性、预见性，并积极推动重大产业政策、
4、生产布局在国家整体规划框架下和区域发展相协调。 二、土地流转的内涵 1、土地流转的概念 土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质，所以土地流转是必然的趋势。农村土地可以分为农用地、宅基地和除宅基地之外的集体建设用地（包括农村集体经营性建设用地和公益事业建设用地） ，因此广义上的农村土地流转就是农用地流转、宅基地流转以及除宅基地外的集体建设用地流转。其中，农用地的流转主要是指农民土地承包经营权的流转，而其中以耕地为典型。 物权法赋予土地承包经营权用益物权的性质，农民对土地承包经营权享有完整的占有、使用、收益、处分权，可以通过转包、出租、互
5、换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，并且法律鼓励土地承包经营权流转进行适度规模化经营。 本文所讨论的土地流转，即是农用地的流转。归纳起来，土地流转是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，依法将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转给他人或者其他合法组织，其实质就是农村土地使用权的流转。 党的十七届三中全会审议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经
6、营权，发展多种形式的适度规模经营。 党的十八届三中全会决定强调，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。 由上观之，国家法律和党的政策是鼓励土地流转进行适度规模化经营。尽管国家推行土地流转机制的主旨是推动农业产业化发展，提高农业现代化水平，但是随着附着在土地上的农民的转移，它不可避免地对加快城镇化进程、实现城乡统筹发展起到极大的推动作用。 2、土地流转的特点 一是土地流转方式多元化。在我国，土地流转的工作很少采取行政指令
7、方式统一推进，而是在充分尊重各区域农业发展实际情况的基础上，依靠广大农民和各级地方政府的实践经验，指导各地根据各自的特点灵活安排土地流转的方式。因此，近年来我国农村土地流转方式呈现多元化的特点。出租、互换、转让等传统模式的土地流转方式占主体，而委托第三方经营、反租倒包及土地股份合作等方式也在一些地区陆续出现并推广开来。 二是土地流转过程市场化。土地流转的一个重要特点是流转过程的市场化，这不仅仅是农业现代化发展的要求，也是土地资源配置“效率”与“公平”协调统一的要求。土地流转过程市场化主要体现为，运用价格机制、流转合约等市场机制将农民分散经营的土地集中流转给企业化、专业化、市场化运作方式的农业企
8、业、专业合作社等其他形式组织。这些企业或组织直接参与并推进了土地流转的各项工作，大大提高了土地流转的效率和农业生产的效益。 三是土地流转程序规范化。土地流转过程市场化特征必然要求土地流转的程序规范化。地方政府鼓励和支持土地流转，在加大土地流转项目的宣传、协调的同时也在规范土地流转程序合法合规化。以流转合同为例，凡涉及到土地流转的项目必须和农民签订正式的书面土地流转合同，且基本上是格式合同，明确流转期限、流转价格、流转双方的权利和义务以及出现争议的协调处理办法等事项，规范了土地流转交易行为，也保障了农民的合法权益。 四是土地流转价格合理化。土地流转方式的多元化、流转过程的市场化和流转程序的规范化
9、保证了土地流转价格趋向合理。分散经营的农户文化素质和经济意识偏弱，在土地流转议价中往往处于弱势。随着农民认识的提高和地方政府、村集体的辅助协调加强，土地市场逐渐规范，土地增值收益分配机制也在逐渐完善，从而流转的土地价格逐渐合理化。土地流转价格一般是根据流转土地的类型和种植产量而定，且以粮食为计量单位，较之一次性商定的固定流转价格更为合理，农民的土地收益长期有所保障。 三、土地流转是探索新型城镇化的有效途径 在城镇化进程中，城镇规模不断扩大使得对土地产生持续的大规模的需求日益增加，且农村转移人口不断向城镇集聚，要求土地有较高的使用率、产出率。目前农村土地利用效率相对不高，土地资源和资产价值挖掘潜
10、力大，土地综合整治能节约集约利用农村土地，合理释放农村土地资源。 在土地综合整治过程中，对农村田、水、路、林、村、房的综合整治，必然会引起土地利用的重新布局，土地用途的置换调整，从而使耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，要实现这种土地利用结构和布局的优化调整必须靠完善的土地流转制度来配合。 土地流转可从以下几个方面推动城镇化进程： 1.土地流转有效促进人口和生产要素在城乡之间自由流动 对于农民来说，土地是最大的财产，承载着农民的生活和生产资料。在自愿平等条件下，通过土地流转，一方面农民从土地中解放出来，成为自由劳动力，另一方面土地的潜能地得到发挥，能够得到市场有效配置，提高土地资源利用率
11、。 以四川某县某村为例，在开展土地流转之前，每年都有较多的抛荒面积，土地流转实行后，全村没有一块抛荒田。县耕耘种植专合社对土地进行集中整理后，消除田埂，开发边角余料，重新丈量土地，土地面积增加了 10%。农民土地流转后享有“三金” ，即继续享有各项惠农补贴的“资金” ，同时享有保底的“租金” ，另外还享有到企业或外出打工的“薪金” ，极大地提高了农民收入。有了这些资金保障，该村剩余劳动力或外出务工或经商，既增加了城市人口，也繁荣了城市经济。 城镇化是生产要素集聚的产物。生产要素集聚产生的规模效应使得再生产规模扩大化，生产分工越来越细，专业化程度越来越高，城市规模也随之扩大。因此，生产方式的变革
12、，生产要素的集聚促成了城镇化。然后，在城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的基础上的人口和生产要素在城乡之间自由流动，生产要素的集聚和效率才能实现最优化。这种模式下的城镇化，农村转移人口市民化更多是自发的，且转移人口生产生活能够得到社会保障，而不是被城镇化，这将大大有利于消除城乡和工农差别问题，推动城镇化可持续化。 2.土地流转有效促进产业结构调整，凸显规模效益 土地流转对产业结构的调整是多方面的。 就城市而言，土地流转实现了农民就业和居住向城市集聚，对第一产业的优化作用、第二产业的提升作用及第三产业的带动作用十分明显。产业结构的调整直接刺激了城市化进程的扩张，城市规模的扩大。具体而言，第一，农
13、业专业化生产已基本形成雏形。以农耕为例，耕耘种植专业合作社采用机耕、机整、机插、机播、机防、机收，实现全程机械化作业。机插与人工插秧相比，时间可节约 2/3，费用可减少 1/3。第二，农村转移人口集聚，加快了城市建筑业和地产业的发展。第三，人口和土地资源的自由流动，有力刺激了城市内需，对整个经济和各个产业都会产生强大拉动力，特别是服务业的发展空间更大。 就农村而言，土地流转促进了农业现代化，凸显了规模效益。土地流转改变了过去一家一户分散经营的状况，推动了土地的适度经营规模，增强了农业生产的组织化程度，加快了农业产业结构调整步伐。农业生产推动龙头企业与专业合作社深度融合，推广“龙头+专业合作社（
14、专业协会、集体经济组织）+农户”的组织带动模式，实现农业专业化生产。通过土地流转，我国已初步形成了以小规模农户为基础，以新型农业经营主体为骨干、社会化服务贯穿全程、各类主体利益关系相互连接的经营格局，实现了集中连片种植和集约化、规模化经营，节约成本，促进农业发展和农民增收，有效解决“三农”问题。 以四川某丘陵县为例，该县土地流转“整村推进模式” ，着力打造丘陵特色现代农业。农村土地流转不改变农业用途，耕地可以种植粮食作物也可以种植经济作物。政府以优化布局扩规模，实行县乡村三级联动，统一规划，集中打造产业基地，扎实推进优质粮油、特色果蔬、现代畜牧业等区域特色产业基地建设，大力发展生猪、肉兔、林竹
15、、莲藕、茶叶、晒烟等无公害特色农产品。2012 年新增出栏生猪 8 万头，肉兔 100万只，新发展优质水果 1 万亩，新建林竹基地 2.5 万亩，新（改）建茶园 0.3 万亩，新增省级无公害种植基地 2 个 6 万亩。最终实现年销售收入 32 亿元、利税 3.5 亿元，带动农户 20 万户，确保农民人均纯收入提高 10%以上。 3.土地流转有效促进中小城市发展，加快新型城镇化进程 由于迁移成本、距离区间、社会保障、人文环境等条件，土地流转对于不同规模的城镇影响力有所差异，相对于大城市而言，土地流转对中小城市，特别是小城镇的发展影响更直接，也更显著。中小城市一方面更接近城市先进的物质文明和精神文
16、明，另一方面城市进入门槛偏不高，农民进入城市维持生产生活成本低。农村转移人口有可能选择在大城市就业，但大部分选择在中小城市居住。 新型城镇化以人为核心，改善城市低收入群众生活质量，避免城市内部二元化是新型城镇化的核心要务之一。城镇化是一个渐进过程。中国的中小城市发展并不充分，但是中小城市人口的城镇化成本相对于大城市低很多，所以中小城市将成为新型城镇化发展的重点和主导方向。当前北上广等特大城市人口集聚达到饱和，城市环境承载容量有限， “城市病”也越来越突出。中小城市在放开落户限制的同时，也应该注意因势利导，循序渐进，提高城镇化的质量，切忌土地无限扩张、盲目大规模重复建设。 由此可见，新型城镇化发
17、展战略契合了土地流转影响规律，土地流转可有效地将人口和产业向中小城市集聚，影响政府和企业投资方向，促进基础设施特别是道路基础设施逐步完善，实现基本公共服务均等化，加快中小城市的发展。 四、结论 土地流转进一步深化了农村土地改革，赋予农民更多的基本权益。这隐含着农民可以通过土地确权、同地同价等制度，实现同地同“权” ，获得土地收益，从而公平地分享现代化发展的成果。为此，各级政府在市场配置机制基础上，应做到：其一，规范农村土地流转，健全流转收益分配制度；其二，完善流转农民多元化保障机制，其长远生计有所保障；其三，完善土地租赁、转让、抵押二级市场，搭建农业生产投融资平台。 城镇化不是简单粗放的农民变市民，农村变城市。在探索新型城镇化过程中的同时，要注重城市对农村转移人口的包容和融合，在就业、教育、医疗、社保、住房等方面提供和城市居民平等的公共服务和权益。这样，进城农民通过土地流转能够公平地享受城镇化的成果，留在农村的农民也能获得扩大农业生产规模，提高农业生产效率、增加务农收入的空间。城镇化也要和当地经济发展条件相适应，以产业发展为核心，以“四化”同步为重点，循序渐进地可持续发展。
