1、重庆市农地流转典型模式及其风险分析摘 要：农地流转是优化土地资源、提高土地利用效率、改善农村经济发展状况的主要途径。全国各地对农地流转模式进行了多种形式的探索。重庆市突破一般农地流转模式，形成了地方特色的九龙坡区“宅基地换住房、承包地换社会保障”模式和长寿区“股权+红利+工资”模式。两种模式本身存在不同的风险，成为影响农地流转的制约因素，理应引起高度重视。 关键词：农地流转；模式；风险；重庆市 中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）06-0022-02 为打破传统的小农经济模式，促农地流转，全国各地对农地流转模式进行了探索（张晟南，2008） 。郭心毅、
2、吴萍（2011）对农地流转的基本模式转包、出租、互换、转让、入股、抵押基本模式的优点、不足及适用条件进行综合评价1。国内积极探索农地流转新模式，如广西富川瑶族自治县的“公司+ 基地+ 农户”的土地租赁合作模式2，江苏省徐州市铜山“股田制”模式3，广东南海宝安等地土地股份合作制模式4，山东省枣庄“地资本化试验”5，成都综合性“农村产权交易所”等6。重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在突破传统农地流转模式的探索中最具典型的案例有两种模式：九龙坡区“宅基地换住房、承包地换社会保障”模式和长寿区“股权+红利+工资”模式。 一、两种模式概述 （一）九龙坡模：“宅基地换住房、土地换社保” 1.“宅
3、基地换住房”模式。九龙坡区按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求，拿出原农村宅基地的 20%左右，集中兴建城市化住宅小区，剩下的 80%左右的农村宅基地指标被置换为城市建设用地，多得的土地出让金等收益被用来补贴农民购房。例如，九龙坡花卉园区清河、高田坎和高峰寺三个村共有 740 亩属于农村建设用地，按照城市小区建筑密度，只用原来 20%的建设用地，就可以解决全部农民的住房问题，安置 1 200 多户，平均每户 100 平方米（主要户型为 80 平方米） 。其他 80%的建设用地转为城市建设用地指标。新建住宅成本价每平方约 900 元，售给农民 580 元，差价部分从城市建设用地
4、的土地收益中支出，农民原有的旧房拆迁补偿每平方米 270 元，加上旧房面积比较大，农民基本上在不花钱的前提下，每家就可以住上 80 平方米的高标准的城市小区住房7。 2.“土地换社保”模式。根据九龙坡区农村土地承包经营权流转管理试行办法 ，在自愿的基础上，农户将农地出租给村集体，出租金额按照稻谷每亩平均产量折算约 1 000 元/亩，再由村集体流转至镇或区，镇或区政府将腾出来的土地出租给有实力的企业和个人。这种模式的特征在于促进了龙头企业与农民的合作，实现农地资源的合理利用。例如，九龙坡花卉园区清河、高田坎和高峰寺三个村在用宅基地换住房后，剩余的 3 000 多亩耕地统一流转到花卉园区，由园区
5、统一招商用于发展花卉产业。确定每亩地流转费用 1 500 元，其中 100 元为村级工作经费，50 元为社（村民小组）经费，考虑到农民进城务工的收入仍不是十分稳定等实际情况，其农地流转的收益仍归农民所有，流转后农民每亩地每年可得 1 350 元收益。通过土地承包经营权的出租，农民从土地中解放出来，可在附近的农业园区或城镇企业打工，以企业为依托解决社保问题，并享有固定土地收益，实现持续增收。 （二）长寿模式：“股权+红利+工资” 长寿区石堰镇麒麟村 5 个村民小组共 508 家农户，2006 年 4 月，在自愿、平等、互利的原则下，在资金共筹、财产共有、决策共定、风险共担、盈利共分、充分自愿的前
6、提下组织股份制合作经济体。麒麟村农民以土地经营权入股。农村土地承包经营权评估作价 253.42 万元，作为公司注册资本的一部分。这种“龙头+公司+农户”的农地入股模式，使龙头企业、公司和农户形成了紧密的经济利益共同体。公司完全实行企业化管理，直接供应拥有市场网络的龙头企业；龙头企业获得了稳定的原料基地，克服了千家万户分散种植、分户管理的种种弊端，降低和分散了市场风险和自然风险，降低了生产和交易成本；公司利润按股权分红，农民既可外出务工，也可受雇于公司获取劳务性收入8。 二、两种模式风险分析 （一）九龙坡模：“宅基地换住房、土地换社保”风险分析 1.操作风险。采取“宅基地换住房、承包地换社会保障
7、”的模式虽然使农民可以享受到和城市居民一样的各种社会保障，并且还可以通过农地流转得到不小的收益，但是，由于全国范围内的农地流转政策并不明晰，九龙坡区的农地流转操作也尚处在摸索阶段，再加上政府要为农民转变为市民支付数额较大的社会保险，因此，这种模式的收益在实际操作过程中很难落实到位9。 2.合同风险。合同风险一般分为订约风险和履约风险。九龙坡区农地流转中，流转主体之间已从流转初期的私下流转、口头协议逐步过渡到通过签订流转合同并在村委会备案。然而，由于农民的自身文化素质不高，农地流转经验缺乏，流转信息不对称，订约时难以将所有事项考虑周全，导致合同的非完全性，农民利益得不到保障，形成订约风险。而如果
8、流转主体另一方在流转期限内，由于其主观原因，不履行合同规定的义务，以致给另一方带来损失的可能性，就会形成履约风险，不管哪种模式下的农地流转，都有可能面临合同风险。 3.土地“非粮化”风险。土地受让方为了获得经济效益最大化，选择非农生产，如政府监管不到位，就会出现农地“非粮化”问题。而对于地方政府而言“非粮化”的农地流转能够迅速带来短期效益，最容易提升政绩，也就成为地方政府最乐意支持的流转方式。甚至有一部分土地受让方擅自改变土地用途，以获取更大的利润空间。随着农地流转的加速，用于粮食生产的耕地数量将会进一步减少，粮食问题是关系国计民生的大事，直接威胁到社会的稳定10。 4.土地资源浪费风险。笔者
9、在调查中发现，当农民用宅基地换得住房后，农民搬入新住房，这些住房一般远离其先前耕地，造成耕地耕种成本增加；加上耕地瘠薄，收入甚微，有的农民不愿意对农地投入，有的甚者放弃了耕种，致使大量农地荒芜；而通过宅基地置换获得土地的开发商把资金投入到房地产的开发项目上，而农民的宅基地也只是把房屋推到后，再也没有进行有效的利用和开发，造成土地资源的大量浪费。（二）长寿模式：“股权+红利+工资”模式风险分析 1.失地风险。 “入股”作为一种投资行为，必然会存在一定的风险。农民以农地入股后面临的最大风险就是失地风险。农民以土地入股，将土地承包经营权转让给了公司，意味着农民在一定程度上失去了土地的生产经营权，农民
10、和公司共同承担风险。一旦股份制公司出现资金流转不畅、经营方式不当等现象。如果公司倒闭，按照破产法的规定，债务人必须用现行所有财产清偿所有债务，作为股东的农民就可能永远失去土地承包经营权11。 2.社会风险。农村土地是维系农民在城乡之间双向流动就业机制的关键砝码，一旦土地实现较长周期的流转，农民实际上将会失去在土地上就业的权利。失去土地权利的农民就业可能有两种走向，流入城市打工或者留在农村成为雇工。但是无论是城市还是农村经济实体的吸纳能力都是有限的，一旦土地大规模流转之后，极有可能会导致大量农民失业，将会危及到社会安全1。 3.法律风险。宗胜公司中实际“农地入股”的农户有 508 户，但注册股东
11、只有 26 人。这 26 位注册股东是村民们推选出来的股东代表，由他们代理全体入股农户的股权。这些匿名股东和注册股东之间通常依靠血缘关系和社区信任建立起平等的关系，但是，一旦出现纠纷，这种关系就很难维系，届时匿名股东的权益将很难得到法律的保护（吴红缨，2007） 。由于其股权的特殊性， “股田制”公司需要有很强的抗风险能力。三、结论及政策建议 农地流转，是中国城市化进程中农民流向城市背景下的一种必然趋势和现实选择。广大农村在依法采取转包、出租、互换、转让等基本方式进行农地流转外，出现了各具特色的农地流转新模式。重庆市在突破一般农地流转模式的探索中，形成了最有地方特色的九龙坡区“宅基地换住房、承
12、包地换社会保障”模式和长寿区“股权+红利+工资”模式。但农地流转模式中还存在诸多问题，农地流转中风险问题还非常严重，理应引起高度重视。 鉴于此，中国农地流转中，在机制设计上，要构建“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有序”的农地流转机制；在制度设计上，应尽可能规避农民失地风险，尊重农民主体作用，保护农民根本利益，警惕土地“非农化” ；在模式创新上，应鼓励农民以土地承包经营权量化入股，直接参与投资经营和利润分红，保障农民土地收益；在风险防范上，应建议公司建立风险保障机制；在服务供给上，政府加强监管与服务，建立和完善与农地流转相适应的法律、法规、实施细则和操作规程，建立城乡统一的土地市场，建立农地
13、流转登记备案制度，规范农地流转行为。参考文献： 1 郭心毅，吴萍.现行农村土地使用权流转模式分析及述评J.现代管理科学，2011， （1）：77-79. 2 韦云凤.基于特色农业产业化的农村土地流转模式关于关系富川农村土地流转实践的调查J.农村经济，2009， （8）：35-38. 3 杨德才.论中国农村土地流转模式及其选择J.当代经济研究，2005， （12）：49-52. 4 俞悦.土地制度与中国农业产业化经营J.兰州学刊，2003， （1）：39-41. 5 http：/ 6 http：/ 7 http：/ 8 璧山畜牧信息网，http：/ 9 孙黎明，聂飞，刘渝畅，文慧.重庆探索试点住房换宅基地N.重庆商报，2007-08-14. 10 柴鹏，陈琦.效益与风险：农村土地流转的二重性分析J.经济视角，2011， （5）：83-85. 11 郭献功.部分村级党组织权威弱化的深层次原因及治理对策J.理论与改革，2006， （3）.责任编辑 刘娇娇
