1、高校现行财政拨款模式分析摘 要：目前我国在教育支出方面预算安排的比列还很小，政府对高校的宏观调控还是以经济手段来实现的。研究如何让财政拨款的合理性、公平性和效率性合理体现，更好地发挥政府宏观调控的职能，探讨高校财政拨款模式，对于促进国家宏观调控，加快高等教育事业的发展有着重要的影响和借鉴意义。 关键词：高校财政；公平性；预算安排 中图分类号：G64 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）35-0139-02 一、我国现行高校财政拨款模式 新中国在建立初期，由于政治、经济、文化、教育等都还不完善，社会各项机能也未实现有效统一，因此，国家整个预算体制也不健全，高等学校预算的核定方
2、法和高等教育财政拨款方式、标准都还比较粗放，没有形成正式的方法。从 1955 年起，我国社会开始稳定，各方面有了显著发展，政府对高等教育的认识有了提高，加强了对高等教育财政拨款的管理。一直到 1985 年，我国高校财政拨款模式以定额定员的方法进行，期间并没有发生太大变化。 定额定员是“基数加发展”拨款模式的基础，各种人员编制、房屋建设、设备标准、行政和各项业务费用开支额度主要是根据事业机构规模的大小或工作量的多少来确定，在此基础上，高校拨款后续核定时主要以“基数加发展”方式来拨付。在这种拨款模式下，各高校当年的经费拨付额以其前一年度所得的拨款额为基础，再考虑当年事业发展与变化的情况而确定。如果
3、这一年度高校学生人数、教师人数以及其他各方面经费没有较大增加，那么高校继续得到与前一年度相同的拨款额度。这种拨款模式简单、易行，具有较强的可操作性，并能简化决策程序。在我国高等教育事业起步期，由于高等学校数量较少，结构也较为单一，所以“基数加发展”的拨款模式具有一定的适用性，对完善高校财政拨款有一定积极意义，也促进了我国高等教育的发展。 随着高等教育事业的快速发展，高校不管是从数量上还是从规模上都有了巨大改变，同时， “基数加发展”的拨款模式也越来越凸显其弊端。1986 年 10 月，经国家财政部、国家教委联合调查考核，颁发了高等学校财务管理改革实施办法 。该办法中规定， “高校年度教育事业费
4、预算，由主管部门按照不同层次、不同科类学生的需要和学校所在地区的不同情况，结合国家财力，按综合定额加专项补助的办法进行核定。 ”因此从1986 年开始，我国高校教育财政拨款实行了“综合定额加专项补助”的模式，并执行“包干使用，超支不补，节余留用，自求平衡”的原则，这实际上是一种简单公式和估算相结合的拨款模式。在这种拨款模式下，高校财政拨款分成综合定额和专项补助两部分。其中，综合定额是基于定员定额的管理学思想，通过在校生数乘以生均拨款额得出，根据学生层次、学科和专业类型，区分不同的定额；专项补助是对综合定额的补充，实施过程中由教育主管部门和财政部门根据国家对高校的政策导向和一些高校的特殊需要单独
5、核定拨付，比如创建世界一流大学和一流学科工程的中央拨款。 二、我国现行高校财政拨款模式问题分析 我国高校财政拨款“综合定额加专项补助”模式比以前“基数加发展”的拨款模式有了较大改进。在“综合定额加专项补助”拨款模式下，确定拨款额度的主要参数是根据学生数计算得到的当量在校生数。该方法简单易懂、操作性强，并且这种拨款模式明确和细化了拨款的具体依据。此外，在一定程度上， “综合定额加专项补助”这种拨款模式通过将高校的教育经费和高校事业的发展计划以及招生规模相结合，来确定教育经费的拨款额度，克服了“基数加发展”这种拨款模式的随意性。对于当时而言， “综合定额加专项补助”模式很大程度上解决了因为基数设定
6、不合理而出现的“苦乐不均”现象，不仅增加了高校教学的主动性、积极性和对高校经费管理的责任感，使得高校资金使用更具效率，而且也提高了教育资源配置的合理性，促进了高等教育事业的快速发展。 虽然我国高校财政拨款“综合定额加专项补助”模式给高校和我国教育事业带来了巨大帮助，但是这种拨款模式也有其弊端，主要有以下几点。 第一，不能反映各高校的实际办学成本。实际办学成本是对高校办学成本变化规律分析判断的前提，也是对不同高校办学活动和功能进行合理区分的基础。 “综合定额加专项补助”的拨款模式是以前几年各高校经费开支情况为依据，这样就在客观上认同了高校以前年度经费使用的合理性，所以在实际办学过程中发生的成本难
7、以反映，国家对高校办学成本变化规律分析判断和对高校办学活动和功能的有效区分就显得举步维艰，增加了我国高校财政拨款预算的难度，不利于高等教育的可持续发展。 第二，不能合理节约高等教育成本。综合定额的确定是以教育成本为前提的，那么教育成本就成为了获得财政拨款的函数，如果高校成本越高，获得的财政拨款也就越多，这使得国家为高校的各种成本来买单，因此，许多高校都过度购买各种设备和开设各种同质化的专业，诱发了教育成本的上升，也造成了一些资源的严重浪费。世界银行对我国部分高校的教学设备和实验室进行过统计，数据表明，这些设备和实验室的利用率约在 60%以下。这种现象的发生难以突出高校的办学特色，不仅影响了办学
8、资金的使用效率，也使得国家政府部门很难确定扶持的重点。 第三，拨款的透明性较差，难以保证公平。在“综合定额加专项补助”拨款模式中，由于综合定额的确定比较困难，特别是一些与高等教育财政拨款相关的机构起着较大的干扰作用，从而影响了拨款机构对综合定额的核定。这种人为因素的存在，导致财政拨款在分配的过程中降低了公正性和透明度，导致财政分配缺乏规范性。此外，教育经费拨款额度的大小与学校的社会声誉和高校的层次具有密切关系，与高校领导或相关人士的交际能力有很大的关系，因此“跑部钱进”现象时有发生，却忽视了社会对教育的真正需求。事实上，通过衡量毕业生是否满足社会需要或毕业生质量可以说明政府拨款的有效性，继而可
9、以提高拨款效益和水平。 综上分析，我国高校财政拨款“综合定额加专项补助”模式，由于不能反映高校实际成本和不能合理节约高校成本，导致高校对政府拨款的使用效率比较低下，难以保证拨款的公平也难以提供资金使用效率。因此，有必要对我国现行高校财政拨款模式进行改进。 三、我国现行高校财政拨款模式改进应考虑的方面 进入 21 世纪以来，教育在国际竞争中越来越凸显其价值。随着科教兴国战略的实施，高等教育改革的深化和建设一流大学及培养应用性人才的任务已迫在眉睫。为了提高拨款的科学、合理、透明以促进公平和效率的提升，高校财政拨款模式改进应该考虑以下几个方面。 第一，拨款模式应建立在高校培养成本的基础上。在“综合定
10、额加专项补助”的模式下，由于实施的是综合定额方式，提供的是高校一个所有成本的总和，通过这个数字我们很难看到数字后面各项成本的发生。教职工工资的支付是否按国家标准，人员是否臃肿，公用支出是否过多，对于学生奖学金、贷款和生活补助等是否发放，这些项目都是难以得知的。所以，在构建新的拨款模式时，应该将高校培养成本进行分类，确定与每类成本有关的因素或参数，并且在公用支出方面确定其与拨款总额的比例数，即确定每年公用支出不能超过的一个上限，有利于减少高校在公用支出方面的不必要开支，尽量减少公用成本的发生，扭转国家为高校过度开支买单的不利局面，合理节约各项成本。 第二，拨款模式需要引进多个政策参数或因子。高等
11、教育的资源配置需要符合三个基本原则：透明性、公正性、有效性。要实现这三个目标，单独靠一两个因子的引入是不可能完成的，因此，在建立有效的拨款模式时就要考虑影响高校成本发生的各种因素，甚至也可以包括一些未来发展的因素。组成高校的主要群体是教职工、学生等，因此，在反映高校成本时就要考虑如学生人数、教职工人数、学生与教职工人数比等因子。为了提高高校的教学水平，也可以在拨款中适当考虑高校的教学评估，并将教学评估结果作为一个参考因子引入拨款模式中。 第三，拨款模式需要起到导向性的作用。高校的主要任务是教学和科研，在高校财政拨款过程中就应该对这些部门有所侧重，对于高校教学而言，可以通过教学评价来体现。而在科
12、研方面，现在国家相关部门主要是通过专项拨款的方式来拨付，但是在具体的拨付实施过程中很少有规定说根据什么来拨款，只是提到“211” 、 “985”工程这些大的方面，虽然说这些高校拿到了这些钱，但对于这些钱具体用于哪方面或者说需要通过哪些方面的努力来取得更多的拨款额还是比较模糊的。因此，在专项拨款这方面，可以考虑具体根据哪些因素来拨付，比如说国家重点实验室的数目、两院院士的人数、科研人员的数目，通过这些因子的具体说明，可以很好地引导高校在这些方面进行努力，使高校得到的这些拨款能用在刀刃上，切实提高专项拨款的使用效率，突出“专” 。 此外，在拥有一个较为合理和透明的拨款模式后，在拨款额具体分配过程中
13、，还要加强监督和管理，所以在高校和政府相关部门之间建立一个中介组织和机构也是有很大必要的。这种做法在英国取得了很大的成功，也被其他国家纷纷借鉴。拨款中介设立以后高校财政拨款不直接由政府相关部门拨给学校，而是由中介机构进行相对独立的运作。当然，我国的拨款中介组织应该体现出自己的特点：它隶属于教育行政部门，但又具有较大的独立性；其成员由政界、商界、学界等人士组成；主要职责是为政府制订高校整体财政计划，密切结合评估结果和高校各项产出，确保经费使用效率。同时，政府对中介机构有一定的指导作用，接受政府部门和社会的监督。这样，通过相对独立的高等教育拨款中介机构能使政府行政部门由原来对高校的直接行政管理转变
14、为以政策引导为主，经费调节为辅的宏观调控管理，从而改变以往高等教育依附于教育部门的地位，使高等学校尽快成为能够适应社会主义市场经济发展和面向社会依法自主办学的法人实体。 综合上述分析后，本文认为，我国高校财政拨款可以采用“基本拨款加专项拨款”的模式。基本拨款主要满足各高校的日常开支，维持高校基本运营，根据各高校各项成本的发生进行拨付，专项拨款根据国家的需要，确定各项因子进行拨付，起到良好的引导作用，不断促进我国高等教育的发展。 参考文献： 1 马陆亭.试析我国高等教育投入制度的改革方向J.高等教育研究，2006，27， （7）：51-56. 2 胡卓加.我国高等教育财政拨款机制研究J.暨南学报，2008， （2）：59-63. 3 马廷奇，陶莎.试论我国高等教育财政拨款方式改革J.湖南文理学院学报，2008，33（1）：43-45. 4 王光宇，徐晓辉.完善我国高等教育财政拨款模式探讨J.北方经济，2006， （2）. 5 刘琳，钟云华.中英高等教育财政拨款模式比较分析J.高教探索，2010， （1）：68-72. 责任编辑 杜 娟
