1、公民参与立法制度摘 要 在提倡民主的中国，公民参与立法是民主制度的其中一种表现形式。立法最重要的在于民主、集中的代表全国最广大人民的根本利益，仅依赖全国人民代表大会发挥作用是不够的，还要求更多的人们参与到立法过程中来。这也是坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的时代要求。在过去的几十年里，我国的公民参与立法经历了从无序到有序的过程，但是这一制度还并不完善，在不断学习外国经验与教训的基础上，应该在广度上和深度上对公民参与立法制度进行完善。 关键词 价值 参与 形式 作者简介：李娟，南昌大学。 中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-055-0
2、2 一、公民参与立法的意义与价值 党的十八大报告指出“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。 ”自 2008 年的全国人大常委会工作报告首次指出扩大公民对立法的有序参与以来，全国人大常委会各种会议均把“扩大公民有序参与立法”作为重点议题予以对待。2012 年的全国人大常委会工作报告则进一步强调了公民参与立法需要的程序与形式，并且将扩大公民有序参与立法与科学立法、民主立法紧密结合起来。此外， “在立法的过程中，广泛听取社会各方代表对法律的制定、修改、实施方面的意见，为他们提供一个直接表达自己真实意愿或利益需求的场所，使立法者及时了解民意，是权力机关尊重多数人的
3、理性选择又最大限度地降低少数人的利益损失，减少社会矛盾冲突的制度安排。 ”随着改革开放的不断深入，我国的公民参与立法制度逐渐的走入人们的视野中，越来越多的人开始认识到，公众参与立法的重要性和价值所在。 （一）依法治国的理念必然要求公民逐渐参与立法 中国共产党的十五大报告表明：依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。豍依法治国的最根本方式就是依照法律和宪法治理国家，这就代表我国是反对“人治”的，因此不能以少数人的意志加注在法律上，应该使得宪法和
4、法律代表多数人或者说人民的根本利益。公民参与法律的制定中可以使得公民最大限度的参与国家的立法程序，这充分体现了我国依法治国的方针，防止宪法和法律成为维护少数人利益的工具。同时，拓展公民参与立法的方式有助于国家的民主与科学立法，保证立法的公正性与实际运用，而且会使公民在表达自己真实意见之余，对“法”有更深层次的认识，增加对法律的认同感、遵守法律的责任感和使命感，从而有利于提高立法的权威，保证法律的顺利实施。 （二）公民参与立法避免部门利益的垄断，提高立法的质量 立法不仅包括法律的形成，而且还应该概括行政法规等的过程。在以往的立法活动中，由于立法主体的不同，例如国务院各部委等都首先考虑的是自身的利
5、益，这就蕴含着部门间的局限性，这其中对于部门利益的保护规定众多，而忽略了公民权益的保护，导致了其存在了设置不合理的因素。让公民参与到与自己切身利益相关的立法活动中，能对部门利益保护的一种制约，打破一些部门的垄断，集思广益，这样，立法的质量才能得到进一步的提高，而制定出来的法律法规则会得到更有效的实施。 二、公民参与立法的性质 公民参与立法制度的形成需具备一定的理论基础，这就要求人们了解国内外关于这一制度的相关理论学说。最早的公民参与立法可以追溯到古希腊时期，豎现在，世界各国都相应的建立了公民参与立法制度，然而对于公民参与立法的权利性质问题却没有一致的看法。有人认为公民参与立法权利本身是一种宪法
6、性权利；有的人认为它是一项不能被执行的宣示性权利；还有人认为它是一项侵犯它将受到有效制裁的权利等。依照宪政理论，现代法治国家是在人民主权的理论上建立现来的，所以从这个层面上来说，公民参与立法本应该是公民的一项基本权利，理所当然应在宪法的保护范围中。但是从实践中来看，公民参与立法的权利一般不是一项独特的宪法权利。在我国， 宪法第 2 条明文规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务” 。同时，宪法也在第二篇中具体规定了公民参与选举、监督、批评建议等内容。但显然，无论从规范层面还是从我国的实践来看，公民参与立法都没
7、有被作为公民的一项基本权利对待。另外， 立法法第 5 条规定：“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。 ”根据这一规定的精神，虽然为公民提供了座谈会、论证会、听证会等多种方式参与立法，但是这只是一种原则性的规定，并没有明确规定公民参与立法的法律地位。即使公民参与立法是属于法律所保护的一种权利，它并没有法律该有的后盾保障，它的法律后果并不明确。然而，尽管如此，公民参与立法也已经成为了我国实现民主和保护公民利益的重要方式之一，公民通过各种途径表达自己真实意愿并合法、有组织的参与立法，使自己的主张和利益得以体现，从而实现自己的民主权利和保护自己的合法权益。 三、公
8、民参与立法的现状 在我国，公民参与立法的主要是以公开征求意见为形式。在中华人民共和国立法法及相关法律中，还有“座谈会” 、 “听证会” 、 “论证会”等参与形式，但是大家比较熟悉的就只有听证会和书面征求意见，其他形式还没有得到有效的贯彻。从一些事例中还是可以看出公民参与立法的进步，例如在 2011 年 6 月 21 日第二次审议的个人所得税法草案中，就有很多网民提出自己的意见，还以来信的方式表达他们的看法。还有在全国人大常委会法工委通过对个人所得税法草案征集到的意见进行梳理发现，其中，对 3000 元作为“起征点”要求修改的占 48%。实际上，车船税法立法，也几乎面临同样情形。从中可以看出，我
9、国的公民参与立法制度正在逐渐的渗入人们的心中，不同于以往对于立法的漠不关心，人们的立法意识正在不断加强。 四、公民参与立法制度的完善 制度的发展应该与社会现状与时俱进，公民参与立法的制度在目前为止，还存在许多的缺陷与漏洞，这就需要大家集思广益，共同解决存在的问题，完善这一民主制度。笔者通过对这一制度的了解，提出自己的几个建议。 1.根据立法上的缺陷来弥补公民参与立法制度的理论基础。在我国，宪法第 2 条明文规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务” 。虽然宪法中还规定了其它的一些监督等权利，但公民参与立法的权
10、利并未作为一个基本权利来对待。另外， 立法法第 5 条规定：“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。 ”总而言之，公民参与立法的权利在我国并不属于公民的基本权利，它在法律中的地位尚未明确。首先需确立公民参与立法的法律地位，包括违反或侵害该权利所应受到的处罚和救济也应该有相关具体的规定。权利的法律地位和救济问题关系着这一权利的运用程度，如果公民参与立法的权利的地位不明确，也就意味着公民参与立法的权利得不到良好的运用，在权利没有明确的救济程序的情况下，也意味着违反或侵犯这一权利没有相应的法律后果，这权利的设立也只是形式上的权利而已。 2.网上公布草案或者征徇意见
11、等方式虽然面向社会，但这一形式所涉及的宽度还不够广，而且在虚拟网络里人们的情绪容易冲动且充斥漫骂声，这样并不利于听取公众关于立法的建议，也增加了采纳公众建议的难度。虽然从上述事例可以看出我国的公民参与立法在广度和深度上都在不断的增强，但还是有些参与方式不那么恰当。例如某一法律在收集民意的过程中，一些网民在网上利用网络的虚拟性，使用一些过激的言论，只站在个人的角度去考虑问题，并未全面思考，这样的事例不胜枚举。针对公民参与立法宣传的广度问题，不仅可以采用网络宣传，也可以在现实生活中加强宣传，让大家都参与到立法的过程中。同时，可以建立一种关于建议筛选系统，对于带有侮辱性等词语进行屏蔽，由专门人员针对
12、一些原有的建议进行删除、整理，减轻征徇意见的工作量，节约资源。 3.现实中，往往县乡级人大的建议不能得到很好的反映，虽然公众的建议有好有坏，但立法就应多采纳各种建议，要更加重视乡镇、县的立法意见的收集，由层层人大向上级人大汇总。还有在村委会、城市居民委员会等设置建议箱收集公众的观点和看法，密切联系群众。 4.公民参与立法的形式太过于分散，往往人们并未有一定的约束，导致无组织性的建议不能有效的传达。我们可以构建一些公民参与立法的组织或机构。当前，那些参与立法的往往带有严重的个人色彩，只是各抒己见，并未形成有条理的意见。这样子的参与方式并不是长久之计。但值得庆幸的是，在 20 世纪 80 年代后许
13、多的民间组织已经成长起来，并具有了影响公民参与立法的强大作用，这种组织化的参与不仅增强了参与主体的表达能力，也提高了公民参与立法的实效。今后，我国要继续大力培育公民自治组织，支持和鼓励公民依托这些自治组织有序参与立法。 总之，现在国家已经采用了很多关于公民参与立法的形式，其根本在于将民意传送至法律中，要把人们的思想付诸实践是非常具于挑战性的。而不断完善各种参与方式，也是法制建设中的重要难题。 注释： 豍中国共产党第十五届全国代表大会报告 。 豎在古希腊，公民大会是最的立法机关和权利机关，根据当时的法律规定，所有年龄达到 20 岁的男性公民都是公民大会的成员，有参加讨论发言和投票表决的职权。刘艺
14、工，王继忠主编.外国法律史.中国人民大学出版社.2008 年月版.第 34 页. 参考文献： 1白龙.专家剖析中国公众参与立法决策：缺乏有效反馈机制.人民日报.2010-11 一 10. 2林拮.公民基本人权法律制度研究.北京：北京大学出版社.2006. 3李店标，蒋淑波.从无序到有序及有效：公民参与立法的走向.民主与法制.2012. 4李栗燕.从中外比较视角完善我国地方立法中的公民参与制度.南京航空大学学报.2008（2）. 5李高协.地方立法征求意见工作研究.立法执法司法. 6刘炜.公民参与立法 10 年变迁.民主与法制时报.2011 年 6 月 20日第 A01 版. 7张华欣.关于当前我国公民参与立法问题的探讨.三门峡职业技术学院学报.2010（4）. 8周民东.建立健全公民有序参与立法的机制.人大前沿话题. 9徐显明.进一步完善我国公民参与立法的制度.立法执法司法. 10王祯军.论公民参与立法的性质、意义及完善.广西大学学报.2010（2）. 11浅析公民参与地方人大立法的理论依据-基于参与民主理论的视角.山西青年管理干部学院学报.第 2011（4）. 12李店标.我国公民参与立法的过去、现在和未来.辽宁师范大学学报.2012（5）. 13蔡定剑.民主是一种现代生活.北京：社会科学文献出版社.2010.
