1、1“后里斯本”时代欧盟在联合国大会的代表模式探析【摘 要】 本文阐述了欧盟在联合国对外代表制度的发展以及里斯本条约对欧盟代表制度的改革，对“后里斯本”时代打造更具有凝聚力的欧盟提出了相关政策性建议。要给予高级代表充分的人力、物力资源支持，巩固其在欧盟对外决策中的代表和领导作用；“对外行动署”必须以全面和专业作为指导原则，冷静地分析全球政治形势，制定相应的对外战略，树立其在欧盟内部的威信；成员国之间必须加强信息共享、增进合作；欧盟应继续在联合国框架下积极参与多边合作。 【关键词】 里斯本条约 ；欧盟；联合国大会；对外代表模式；凝聚力 2009 年 12 月 1 日正式生效的里斯本条约 （以下简称
2、为里约 ）重申了欧盟在对外战略上将继续奉行“多边主义”原则，致力于多边合作，特别是在联合国的框架下有效处理全球事务、解决国际争端的承诺。里约是欧盟继宪法条约草案 （以下简称为宪法条约） “流产”后，历经长达四年之久的“反省” ，而进行的一次重大机制改革和创新。其目的在于通过完善欧盟的对外代表制度，增强其外交政策的协调性和对外行动的一致性，从而提高欧盟在全球事务决策中的凝聚力和影响力。这项条约将在一定程度上影响欧盟的对外关系及其在国际组织中的地位和作用，因而具有重要的学术意义和研究价值。本文意在以联合国代表大会为研究框架，探讨里约所引入的新机制对于欧盟对外代表模式所2产生的影响。 一、欧盟在联合
3、国对外代表制度上的发展 欧盟作为一个整体出现在联合国最早可以追溯到欧盟委员会在纽约设立的新闻办公室。1974 年欧盟委员会被联合国大会（以下简称为联大）授予观察员资格，该办公室也随之正式成为欧洲共同体（欧盟的前身，以下简称为欧共体）在联大的官方代表。不过，由于联大只接收国家成员，欧共体作为观察员非但不享有投票权，还被联大政府间的正式会议拒之门外。欧共体的代表只能在所有联合国成员国发言之后才有资格发表意见。因此， 里约实施之前，欧盟理事会轮值主席国实际承担着在共同外交和安全政策问题上对外代表欧盟的重任。1也就是说，时任轮值主席国负责在联大的正式场合表达欧盟的共同立场。当然前提是欧盟已经就相关问题
4、达成了一致立场。 但是，这种代表制度从设立之初就存在重大缺陷。欧盟理事会主席每半年在成员国之间轮换一次。各个主席国对外代表欧盟的能力和抱负大相径庭：实力较强的大国，譬如英法等国，拥有更多战略资源和政治经验，当欧盟共同利益与其国家利益一致时，这些国家在代表欧盟的问题上趋向于主动和积极参与；而其他小国和一些新成员则由于缺乏外交经验或者对某些国际事务本身缺乏兴趣，在担任主席国时则显得相对被动无力。每一次主席国的轮换都伴随着政治焦点、外交声誉和国际影响的转变，这就造成了欧盟对外代表的不连贯和不稳定。 欧盟也无法确保主席国能够时刻代表欧盟利益。事实上，对欧盟成员来说，在联大代表欧盟只是一种选择而并非义务
5、。当欧盟的集体利益3与国家利益相冲突时，后者往往占据上风。那些同时占据着联合国安理会席位的欧盟国家，更是倾向于利用其特权优先追求国家利益和满足国内需求，有时甚至不惜牺牲欧盟集体利益。由于有关外交和安全政策领域的决策，如无例外，需要全体成员国“一致同意”才能通过。这一规定更有利于这些“特权国家” ，尤其是担任安理会常任理事国的英法两国因势利导，促使欧盟的内部协商朝着有利于其国家利益的方向发展。 面对成员国的失职，欧盟缺乏强制执行的手段，因为欧洲法院对于隶属共同外交与安全政策的事务不具有司法管辖权。此外欧盟旧的“支柱体系”所造成的领导权限在外交政策领域的重叠，尤其是欧盟理事会主席和欧盟委员会主席之
6、间的竞争，更是让原本脆弱的欧盟对外代表制度雪上加霜。 二、 里斯本条约对欧盟代表制度的改革 里约当中与欧盟对外代表制度相关的改革包括以下几项重要内容：首先里约设立了欧洲理事会常任主席。此后欧盟首脑会议主席不再由欧盟理事会主席国的国家元首或者政府首脑兼任，而是由欧洲理事会通过特定多数选举产生。主席任期为两年半，可以连任一次。欧洲理事会第一任常任主席为曾任比利时首相的范龙佩出任。其次里约设立了欧盟外交和安全政策高级代表（以下简称为高级代表）一职，其作用相当于欧盟外长，由来自英国的阿什顿出任。高级代表同样由欧洲理事会通过特定多数选举后任命， 任期为五年。高级代表的任命还需得到欧洲议会和欧盟委员会主席
7、的共同首肯。高级代表和欧洲理事会主席共同负责在共同外交与安全事务领域代表欧盟。 里约还设立了欧盟对4外行动署，在高级代表的领导下负责协助欧洲理事会主席和高级代表的工作。2另外，根据里约的规定，欧盟继承并取代欧共体获得了独立法人资格。 这些措施改变了欧盟在联大的对外代表模式。担任欧盟理事会轮值主席国的成员国不再负责在联大阐述欧盟的共同立场。这一任务由欧洲理事会主席、高级代表或者其他欧盟代表来承担。相对稳定的任期结束了之前由轮值带来的不连贯。经由选举产生的主席和高级代表与欧盟成员国的国家元首和政府首脑相比，较少受国家利益或者国内政治左右，在代表欧盟利益上不会“三心二意” 。对于他们来说，代表欧盟并
8、非选择而是必须履行的义务。由于欧洲理事会主席和高级代表均由特定多数选举产生，欧盟在代表的选择上获得了更多的权力。而且欧盟还获得了更多限制欧盟代表的手段。如果欧洲理事会主席和高级代表出现重大渎职，欧盟可依照特定程序罢免其职位。欧盟代表与轮值主席国代表相比也能够汇集更多的外交和人力资源，更好地代表欧盟的集体利益。这是因为欧盟委员会驻联合国代表团和欧盟理事会驻联合国联络处正式合并为欧盟常驻联合国代表团，负责在高级代表的领导下，起草欧盟声明，组织和筹备欧盟内部协商，并与国际媒体进行互动。 此外，欧盟作为独立法人继承并取代了欧共体在联大的观察员身份。通过欧盟，尤其是信任高级代表阿什顿的不懈努力，联大于
9、2001 年 5 月3 日通过一项决议，赋予欧盟“高级观察员”资格，允许欧盟更多地参与联合国的工作。根据该项决议，欧盟获准列入主要群组代表的发言者名单，并且欧盟代表的发言顺序可以提前；欧盟代表可以获邀参与大会的5一般性辩论；欧盟获准在大会届会或者其他大会主持下召开的国际会议直接分发相关材料和函件；欧盟代表还可以口头提出提议和修正案并回应对与欧盟立场相关的问题。欧盟是首个在联大取得这一资格的区域性组织。3 随着里约的实施，欧盟过去在联大必须依靠成员国代表欧盟的局面不复存在。由轮值所造成的代表制度的分散和代表能力的不稳定也由于设立了常任欧洲理事会主席和高级代表而得到改善。而且，欧盟在代表的选择和监
10、督上都获得了更多的权限。 里约生效后，欧盟很快就在联大获得了“超级观察员” 的身份。这样看来似乎欧盟正在朝着里约设立的既定目标稳步迈进。然而，改革后的欧盟对外代表制度和决策模式仍然存在着一些缺陷和不足。 三、 “后里斯本”时代：走向更具凝聚力的欧盟 里约为日后欧盟走向外交决策一体化奠定了一定的理论基础。但是里约是否能够实现其既定目标，打造一个更具凝聚力的欧盟目前还未可知。 虽然里约在一定程度上简化了欧盟对外代表模式，并提高了其对外代表的稳定性，但是并没有彻底解决欧盟对外代表的一些制度缺陷。欧盟对外代表的责任仍呈分散状态。根据里约的规定，欧洲理事会主席和高级代表均具有在共同安全与外交政策领域对外
11、代表欧盟的责任。但是却没有对二者的具体责任进行细致的区分，这意味着这二者之间可能会出现责任重叠的可能。而且，新的欧盟代表和欧盟委员会主席之间在欧盟的对外关系问题上可能存在着相互竞争的隐患。如果他们之间缺乏有效沟通，就极有可能导致欧盟在外交决策上出现内部冲突。4所以6“后里斯本”时代的欧盟代表制度，对于欧盟代表，尤其是欧洲理事会主席和高级代表个人的外交能力、外交资源以及人格魅力要求很高。他们不但要保持彼此的沟通顺畅还要负责协调各个成员国之间不同的国家政策和利益，推动欧盟达成统一立场。不过目前为止，外国媒体对于高级代表阿什顿的评价褒贬不一。其次，有关外交与安全事务的决策仍然需要成员国的“一致同意”
12、 ，最终的决定权还是落到了成员国的手中。再次，欧洲法院的司法管辖依然被排除在外交和安全政策体系之外。另外，虽然欧盟在联大的地位得到了一定程度的提高，但是与成员国相比，欧盟作为一个独立法人和一个国际组织在安理会并没有受到太多关注和重视。因此里约没能完全弥补欧盟对外代表制度方面的漏洞，面对成员国的国家利益仍有所妥协和让步，具有很多不确定性。 除了制度缺陷本身以外，欧盟成员国是否能够依照里约规定真诚有效地推行改革措施也值得怀疑。近期欧盟各个国家在利比亚和叙利亚内战问题上的严重分歧不免让人对欧盟是否能够在“后里斯本”时代成为一个更具凝聚力的区域性组织产生疑虑。5譬如，很难想象英法两国能够主动放弃作为安
13、理会常任理事国的优势，将欧盟共同利益置于其国家利益之上。尤其在当前欧洲主权债务危机的背景下，欧盟成员国的大部分精力都放在如何解决欧元区的经济困难，很难想象欧盟成员国能够重视和充分利用里约带来的新机制，致力于提高欧盟对外代表的水平和其在外交事务方面的国际影响。6 考虑到上述问题，我们认为里约是否能够在短期内达到其设计者的期待值得怀疑。欧盟对外决策的最终决定权仍然在成员国的手中，7这将导致欧盟在处理国际重大事务时，尤其是在面对一些敏感性话题时，无法站在同一立场，用“一个声音讲话” 。作为首任欧洲理事会常任主席和“欧盟外长” ，范龙佩和阿什顿以及在阿什顿领导下的欧盟对外行动署都还需要时间熟悉欧盟的对
14、外政策和外交事务，并与其他机构建立良好的工作关系。欧盟各个层面对外关系的决策者之间亦需要时间去沟通和磨合，实现有效的分工与合作，最终达到对外代表的“结构性”平衡。 四、建议 尽管分析的结果并不那么乐观，但是如果欧盟及其成员国能够真诚有效地按照条约规定推行改革，如果高级代表和对外行动署的功效能够得到充分地发挥，如果欧盟成员国之间能够消除分歧加强彼此的协商与合作，实现欧盟决策“整体一致” ，提升其在联大的影响力和号召力也并不是遥不可及。考虑到欧盟条约整改所需的大量时间和精力， 里约之后欧盟在外交与安全政策领域不太可能在近年内再出现大规模的改革。因此，具体的技术解决方案相对更具实践意义。我们就此提出
15、几点相关政策性建议。 首先，必须给予高级代表充分的人力、物力资源支持，从而巩固在其欧盟对外决策中的代表和领导作用。高级代表必须在制定欧盟外交政策和对外代表欧盟上发挥主导作用。但问题是，高级代表身兼数职：阿什顿不仅是高级代表同时是欧盟委员会副主席，还负责主持欧盟外交事务委员会会议，领导欧盟对外行动署和欧洲防卫总署。这使得高级代表这个职务几乎成为“一个不可能完成的任务” （Mission Impossible） 。7因此，必须给予高级代表更多的灵活性和回旋空间以及充足的人力资8源辅助其工作。 其次， “对外行动署”必须以全面和专业作为指导原则，冷静地分析全球政治形势，制定相应的对外战略，为欧盟机构
16、和成员国提供有用信息，从而树立其在欧盟内部的威信。 “行动署”和成员国的外交部门之间应当紧密合作，实现资源的整合与共享。这一点在当前经济危机的背景下显得尤为重要。 再次，成员国之间，尤其英法两国之间，必须加强信息共享、增进合作。协作与决策机制应当实现简化、透明和高效。同时，应当建立并完善早期预警机制和争端解决机制，以避免出现重大的决策分歧。 最后，欧盟应当继续在联合国的框架下积极参与多边合作。尽管欧盟通过联大 2011 年 5 月 3 日的一份决议提高了其观察员地位，取得了更多的权利。但是在获得其他国家和组织的认可之前，欧盟必须首先证明自己在对外关系中能够“用一个声音讲话” 。 【注 释】 1
17、 欧盟理事会（ the Council of European Union） ，也被称为部长理事会。注意应与欧洲理事会（European Council） ，也就是我们常说的欧盟峰会相区别。 里约实施之前，欧洲理事会主席由欧盟理事会轮值主席国的国家元首或政府首脑出任. 2 Balfour，Rosa ，Alyson Bailes and Megan Kenna.2012.The European External Action Service at Work： How to Improve EU Foreign Policy. EPC Issue Paper，No.67，January. 3 联
18、大第 65 届会议决议 A/RES/65/276。具体内容详见（中文版）：9http：/documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/529/09/pdf/N1052909.pdf？OpenElement. 4 Blockmans，Steven and Ramses A.Wessel.2009.The European Union and Crisis Management：Will the Lisbon Treaty Make the EU More Effective.Journal of Conflict and Security Law，14（2）
19、： 265-308. 5 Gottwald，Marlene.2011.Which Way Forward Three Years after Lehman，Two Years after Lisbon： Present Challenges，Strategic Choices and Future Perspectives of the EU. The SEUS Conference Report，24-25 November，Fritz Thyssen Foundation，Cologne. 6 Youngs，Richard.2012.European Foreign Policy and the Economic Crisis： What Impact and How to Respond.Dahrendorf Symposia Series-Working Paper， No.6. 7 Hoquee，Emily.2011.Part-time Ashton？ Challenges Facing the EUs HighRepresentative.http：/www.thenewfederalist.eu/Part-time-Ashton-Challenges-facing-the-EU-s-High-Representative，04527
