1、1从比较法角度看我国信访制度的问题及完善路径摘 要：我国信访制度逐步由建立之初的公民监督行政的手段演变为以公民权利救济的手段。当下，信访成为社会热点议题，信访制度存在多种问题，包括功能定位不清、机构设置不合理、制度规范缺乏、司法权威不够等问题。通过借鉴日本行政苦情制度，我们信访制度的改革应该朝着明确功能定位、理顺各级信访部门关系、完善法制、提高司法权威的方向努力。 关键词：信访制度；苦情制度；完善 信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 新中国成立后
2、，中国共产党作为执政党，注重倾听民声民愿，把信访看成是党和政府加强与人民联系的一种方法。1951 年 6 月当时的政务院颁布了关于处理人民来信和接见人民工作的决定 ，这也是新中国成立后的一份关于信访工作的文件，文件中明确强调，各级政府应为人民群众做主，要密切联系群众，全心全意服务，做好与人民相关的事情，鼓励人民群众积极监督政府的工作和相关工作人员，积极反映情况。信访制度设计之初，目的是使该制度成为民意上传到政府的通道，从而在政府中贯彻党的群众路线，使得政府的施政更切合民众的要求。 2信访制度建立之后，其本身的制度架构以及所承担的功能也在发生着演变。1982 年 2 月国家及时召开了第三次全国信
3、访工作会议，通过了党政机关信访工作暂行条例（草案） 和当前信访工作的形势和今后的任务 ， 条例（草案） 共六章二十一条，为信访机构设置、信访工作人员的配置、办理信访事项的原则和方法提供了依据，省市级以下（包括省市级）党委和政府可以联合设立信访工作机构，也可以分别设立信访工作机构，各大部委及县级企事业单位可以设立信访工作机构，或配备专职信访干部。1995 年 10 月 28 日，为了更好地保护公民的合法权益，维护信访秩序，国家颁布了信访条例 ，这是我国第一部信访行政法规。信访也自然成为我国公民行使其正当权利的重要渠道，公民通过这个渠道不仅行使其批评、建议权，现在更多的是在寻求救济和保护。如今，信
4、访制度已经不仅充当政府了解民意的通道，更是公民维护自己权利的重要途径。在中国的行政救济制度中，信访已经是行政诉讼、行政复议之外的另一大权利救济手段。 一、我国信访制度的发展以及存在的问题 信访制度虽然发挥着越来越重要的作用，但是，由于制度设计的不尽合理、配套制度的不完善以及社会成员普遍心理等等因素的影响，信访制度也存在着大量问题： （一）信访制度功能定位扭曲。 信访条例第一条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本办法。 ”从这一条看，信访制度的功能在于救济当事人受损的权利。但信访条例3第二条第一款则规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者
5、是其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 ”从这一条看，信访制度的功能又似乎是公民监督政府施政的手段。 信访制度在功能定位上徘徊于权利救济和公民监督权的行使之间，导致信访部门职责不清晰，制度缺乏目的性和专业性。有学者指出：“本该是收集和传达老百姓民意的信访制度，现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。 ” （二）因为制度规范的不严密而导致的问题。 现行的信访条例在对于信访程序的规定上存在漏洞，关于立案和答复这两个环节行
6、政自由裁量的空间过大，直接导致了部门之间的推诿扯皮，许多信访被积压下来，问题无法获得解决。 此外， 信访条例关于信访所处理的事项范围也未明确规定，这导致了公平有事便找信访办，信访部门工作量巨大，不堪重负，其结果是无法集中精力解决其本应解决的问题，效率低下。受理事项的不清晰，既不能给社会成员寻求权利救济明确的指引，救济效率的低下造成另一种不公平，也给信访部门本身的工作带来困惑。 最后， 信访条例关于责任的追究也不明确。对于信访工作中的内部责任追究的缺失，对信访工作中的“办案不力” 、 “处理不当”和“玩忽职守”等行为没有作出相关的追究和处罚规定，导致信访工作人员的4职责意识淡漠，信访工作效率低下
7、。 （三）信访机构的设置不尽合理。 各级党委、人大、政府、法院、检察院以及政府各相关职能部门都设有信访受理机构，但这些机构之间不存在严格意义上的上下级关系，工作上也很难统一协调、形成合力。另外，各信访机构对行政机关开展工作也不能实现有效的制约能力。机构设置的不合理、权力配置不到位，导致信访部门开展工作心有余而力不足，信访办往往成了“收发室”或者“传达室” 。 （四）司法领域存在的问题对信访产生的不良影响。 我国信访受理机构受理的信访有很多事诉讼类信访。这些案件本来应该在司法程序中得到解决，但因为司法领域存在的办案质量不高、司法不公等问题，导致大量权利受损的公民转而通过信访制度来救济自己的权利。
8、甚至，有些公民在提起诉讼的同时开始了信访。司法不能有效维护社会公正、司法在社会中的权威缺失，使得公民寄希望于政府中的“青天大老爷”能帮助维护自己权利，实际上是从“法治”走向“人治”的开倒车。 二、日本行政苦情制度及其特点 纵观世界各国，尤其是发达国家中，日本的苦情制度同我国的信访制度存在相似之处。我们可以从分析日本苦情制度入手，结合我国实际，探寻我国信访制度改革的道路。 在日本，苦情处理，是指就行政机关的业务听取私人的不平、不满等苦情，并对该苦情采取某种对策。而狭义上的苦情制度，是指特别5设立的苦情处理机关根据来自国民的苦情申诉，在进行必要的调查的基础上，将苦情的内容通知有关机关，为谋求其解决
9、而采取劝告、调停等必要的措施。 日本关于苦情制度的法律规定： （一）苦情处理机关的设置。 从第三人的角度承担苦情处理的，是总务厅所进行的苦情处理。总务厅对有关各行政机关等的“有关苦情的申诉，进行必要的斡旋” 。具体该项工作由总务厅行政评价局承担。 此外，基于行政咨询委员会法还设置了行政咨询委员。行政咨询委员，根据总务厅长官的委托，设置于全部市町村，委员基于有关行政机关业务的苦情咨询，对申诉人进行必要的建议，并将该苦情通知总务厅及该有关行政机关。 最后，日本还在地方试探性建立与苦情制度相配套的行政监察员制度。比如，根据川崎市 1990 年制定的市民行政监察员条例 ，行政监察员依据苦情申诉或者职权
10、开始其行动，实地调查，进而提出进行改善劝告、表明请求一般性制度改善的意见。以便充分发挥行政机关的主观能动性。 （二）日本关于苦情处理程序的规定。 日本行政法对苦情处理程序的规定严格，具体而言包括： 1、苦情的申诉、受理。任何人，不论个人还是团体，对于行政机关的决定不服或者不满的，都可以提出苦情申诉；2、调查程序。苦情受理机构需认真听取申诉人提供的情况，如果认为有必要，可以照会有关行政机关，要求其对被申诉的行政处理提供资料、作出说明，以查明有关6实际情况；3、苦情调停。根据所掌握的事实情况，如果有必要，则进行调停，但调停对于双方当事人并无法律上的拘束力，同时对于正在调查的案件、法院正在审理的案件
11、、法院已经判决的案件，不能调停；4、协调与不服审查的关系。若当事人的苦情申诉可以通过不服审查或其他不服申诉制度予以处理，应向当事人作出说明，由其选择；5、保密。因为行政相对人往往处于劣势，出于保护相对人的考虑，申诉人不愿告知其姓名时，或者机构认为有关内容不适宜告诉相关行政机关时，则相关人员应当给予保密。 相比于我国的信访制度，日本苦情制度有其先进性： 首先，日本的苦情制度和地方试行的行政监察员制度，调动起了行政机关的主观能动性。在这样的制度下，行政机关不仅仅是被动的接收苦情申诉人的苦情申诉，还能根据这些申诉主动展开调查，或调停，或提出改善意见，在动态中逐步促进行政更符合公民要求。 其次，日本苦
12、情制度在机构设置人员配备上具有专门性。日本对于苦情受理机关的设置并不像中国那样零散，其设有专门部门，如总务厅行政评价局。其对工作人员的选拔也非常严格，确保人员素质能够胜任该项工作。并且，苦情受理机构之间权责划分明确，不容易出现部门之间推诿扯皮的现象。 第三，日本的苦情制度具有很高的规范性。日本对于苦情制度的法律规定非常细致，不仅对于基本的关于苦情处理的程序和内容有规定，乃至相关配套举措也有规定。严密的法律规定，为公民行使权利提供了指引，也为相关机构和人员受理苦情申诉提供了准则。 7三、我国信访制度改革的路径 结合以上对中国信访制度和日本苦情制度的比较，我们可以看出，中国的信访制度在发挥重要作用
13、的同时，也存在着许多弊病，需要我们通过改革来加以完善。而改革除需要大环境的改善之外，比如司法体制改革作为配套，也需要信访制度自身的改革，如给予其准确的功能定位、整合信访机构、法治化建设等等。具体而言，我们需要做以下几方面的改革： （一）给予信访制度准确的功能定位。 根据信访条例 ，过去我们对信访的定位模糊，既是公民行使监督权的工具，又是公民实现权利救济的工具。功能的定位不清导致实践中的混乱。而信访制度在实践中的发展趋势是越来越倾向于公民权利救济的手段。在日本，盐野宏主编的行政救济法将苦情制度纳入其中，也是凸显了行政苦情制度权利救济的功能。因此，我们对于信访制度的下一步改革，首先应确定其权利救济
14、的功能定位。这既能使信访部门有针对性地受理信访和开展工作，也是信访制度从繁杂的业务中理出头绪，提高效率，更好地发挥作用的前提。 （二）理顺各信访机构之间的关系，增强信访机构的主观能动性。 当前我国横向的党委、人大、政府以及政府各职能部门，纵向的中央和地方政府都设有信访部门，设置零散，也不存在明显的隶属关系，信访部门之间协调配合不够。现实可行的改革路径应该是，整合现有的信访部门及其功能，理清中央和地方各级信访部门之间的职责和权力关系，划定中央和地方各级信访部门的权力和责任的界线，增强部门之间8协同能力，使各信访部门既能各司其职又能形成合力。 同时，需要改变信访机构单一被动接受信访的格局，逐步构建
15、起根据信访情况，主动深入社会调查实际，寻求改善行政的制度，形成政府与社会的良性互动。 信访部门也要主动创新信访形式，积极利用现代科技进步，为公民信访提供便利，比如建立信访工作信息网络，向社会公布信访机构的通讯地址、电子邮箱、投诉电话、传真和信访接待时间等，并通过建立全国和地方各级政府信访信息系统，方便信访人查询信访事项的处理、进展和结果等等。 （三）完善信访法制建设。 首先，需要根据信访的功能定位划定信访的受案范围。从节约行政成本和提高行政效率、使信访部门能集中精力处理其应当处理案件的角度考虑，信访应避免同其他权利救济程序相重复。我国应参考日本的做法：1、对于业已信访并在规定期间内得到答复的案
16、件不予受理，当事人可以选择其他权利救济途径；2、对于法院正在受理或者法院已经做出判决的案件，不予受理；3、对于需要政治或者技术性判决等信访部门难以调解的信访，信访部门在说明理由之后，可以不予受理，当事人选择其他权利救济途径。 其次，需要完善信访程序法律规定。1、规定信访受理时限；2、对于符合条件的信访，应赋予信访部门在必要时调取相关材料，或者让相关部门作出说明，以确定事实的权力；3、为避免信访工作中的随意性，压缩信访部门其自由裁量的空间，对其反馈和答复作出硬性规定，比如9应当在规定时限内以规定方式给出答复；4、保密制度。出于保护信访当事人、使得信访工作能正常开展的考虑，如果当事人不愿将其姓名或
17、者其他有关资料透露给有关行政机关，则信访部门应当为其保密。 最后，需要落实信访部门及其工作人员的责任追究机制。明确信访工作部门及其工作人员的职责和义务，对于违反信访有关规定的部门和工作人员要依法追究责任。 （四）推进司法改革，促进司法公正，提高司法权威。信访制度改革如果要避免走入人治的怪圈，还需要依靠司法改革的推进，逐步实现司法独立，逐步提高司法工作人员业务素质，提高办案质量，使得司法在社会中得到其应有的权威。司法改革对于信访制度改革最大的作用在于，其使得大量本来可以通过司法程序解决的纠纷从信访制度中分离出来，减轻信访部门的工作负担，使其能集中精力处理属于其职责范围内的事项。 注 释： 信访条例 ，人民日报，2005-01-18. 陈丹 唐茂华， 我国信访制度的困境与“脱困”日本苦情制度对我国信访制度的启示 ，中共天津市委党校学报，2005 年第 4 期. 信访条例 ，人民日报，2005-01-18。 郭松民，信访改革应制度演进J， 环球 ，2004 年，第 24 期. 盐野宏著 杨建顺译， 行政救济法 ，M北京：北京大学出版社，2008 年版，P40. 郭松民， 信访改革应制度演进J.环球 ，2004 年 ，第 2410期. 总务厅设置法第 4 条第 21 项. 盐野宏著 杨建顺译， 行政救济法 ，M北京：北京大学出版社，2008 年版，P41.
