1、1地方政府控股下的地方银行制度变迁逻辑与风险防范摘要地方政府投资参股银行机构，既是一种模糊产权形式，也是一种过渡产权形式。允许地方政府的资本进入银行业，本意是体现责、权、利相匹配的原则。然而，这可能导致地方银行机构成为地方政府的“提款机” ，信贷扩张增大，政府融资平台贷款持续增加，信贷集中度会更高，地区贫富差距会扩大，弱势群体的贷款难问题会加剧等。因此，作为过渡性产权形式，地方政府股权的退出将是一种必然结果，虽然短期内难以实现，但是这是解决这一问题的必然出路，因而必须壮大民营银行产权并使之成为第一行动集团。只有这样，地方政府才可能逐步退出银行的产权控制领域并让民营银行成为间接融资渠道的主体，实
2、现银行产权的更替，最终分散和化解金融风险。 关键词地方中小银行；制度变迁；政府控股；风险防范 中国银行业与国外相比有一个比较明显的特点，就是不管是国有控股银行还是地方性商业银行，其控股股东大多是中央政府或地方政府。政府掌控金融资源构成了中国金融业的一大特色。据中国人民银行发布的2010 年中国区域金融运行报告 ，截至 2010 年年末，全国共有地方政府融资平台 1 万余家，较 2008 年年末增长 25%以上，其中县级（含县级市）平台约占 70%，平台贷款在人民币各项贷款中占比接近 30%，国有商业银行和政策性银行成为贷款的供给主力。按照 2010 年末人民币贷款余额为 47.92 万亿元来推
3、算，截至 2010 年年末，地方政府融资平台贷款2总量达到 14.376 万亿元，从中我们可以窥得贷款的规模，其风险不可小视。因而，我们将研究的视角放在地方中小银行上。地方政府控股下的地方银行产权制度如何，金融制度变迁的逻辑是什么，存在哪些风险及如何防范，是本文研究的重点。 一、模糊产权制度理论 汪丁丁（1996）认为，产权是利益集团博弈的结果而不是前提，产权只是竞争的结果。在博弈均衡分析框架中，产权的界定通常并且尤其是在出现了混合策略纳什均衡时在概率意义上是明确的，这意味着在信息不对称的博弈中，不同利益主体的产权原本就不应当是一个界定清晰的权利，界定清晰的权利意味着对权利所有者太大的、超过其
4、愿意承担程度的风险。产权的传统功能是减少行为的不确定性，从而对产权博弈的“特定历史分析”可以帮助博弈者从众多可能的均衡中决定一个特定的纳什均衡点作为应当遵循的行为模式。巴泽尔（1997）指出：“权利的界定受个人最优化的影响；这种界定要消耗资源，完全界定的成本更是非常高的。因此，产权永远不会是完全界定的。而且，交易的商品有许多属性，对于既定（物质）商品的不同属性的权利，或者对于一笔交易的不同属性的权利，并不便于同等地加以明确界定的。 ”诺斯（1994）也认为哪里资源测量成本高于收益，哪里就会存在公共产权。李稻葵（1995）的研究发现，在计划制度中，产权完全是国家的；在市场制度中，产权更多地表现为
5、一种私人状态；在市场制度处于某种中间状态时，产权的选择表现为“模糊产权” ，既可利用私人的管理优势，又可利用国家行政力量在控制资源上的优势。因而在某种程度上模糊产权主体的效3率反而要高于产权明晰的产权主体，呈现出与过渡形态相吻合的综合效应。戈德史密斯（1990）通过研究指出，虽然明确终极所有权有助于协调理顺与产权有关的各利益主体的经济关系，但中国的改革表明，这种终极所有权的明确需要付出巨大的社会成本，因而在特定的环境下，国家所有及模糊的产权形式乃是一种有生命力的选择。杨小凯（2000）采用新兴古典产权理论模型证明，由于节省产权的外生交易费用与节省产权界定不清引起的内生交易费用之间的两难冲突，产
6、权并非越明晰越好，有时产权的模糊设定反而比清晰地界定产权更有效率。Laurenceson 和Chai（2003）运用经验和实证的分析方法，重点研究“合理的政府干预是否比完全自由化的金融体系更能促进经济的发展” ，得出的结论是：1978 年以来，中国进行了大量重要的金融体制改革，极大地促进了国民经济的增长，政府对中国金融市场的干预不能被认为对经济增长是有害的；不能用研究私营企业的传统利润方法来研究中国的银行业。Saez（2001）对一国政府是否应当恢复（改革）现有的国有银行还是允许一个新的或并存的银行体系的出现来减少国有商业银行的不良资产这一问题进行了探讨。通过对中国与印度的银行机构发展比较发现
7、，新银行的进入比恢复（改革）原有的银行能更有效地减少不良资产。Guerrera（2005）认为，中国进行大规模银行改革的关键仍须来自政府。综上，模糊产权制度理论对于地方银行产权制度安排具有较强的解释力。 二、体制外产出的扩大与地方银行产权的介入 4由于体制内经济的平稳增长是依靠国家通过巨额的金融补贴维持国有银行向国有企业提供资金支持的，这种成本和代价越来越大，以至于达到国家难以承受的境地。在体制内经济增长缓慢下降的同时，体制外经济能否获得迅速增长，从而使整个经济增长保持连续性和稳定性，成为问题的关键。根据张杰（1988）的研究，在制度变迁过程中，体制外产出获得了迅速的发展，体制外工业产值占工业
8、总产值的比重从 1978 年的 22.37%上升到 1995 年的 66.03%。这在很大程度上缓解了国家维持体制内产出增长的社会压力。 随之而来的问题是，在国家垄断的国有金融产权将绝大部分金融资源配置给体制内的国有企业的情况下，体制外产出是如何获得迅速发展的。从表 1 可以看出，19851996 年期间，迅速发展的体制外产出所获得的信贷支持占全部贷款的比重平均只有 19.03%。从中国统计年鉴（1996）也可以发现，在 1985 年、1990 年和 1995 年的国有银行贷款中，非国有工业企业占比仅为 5.44%、5.48%和 2.79%。说明体制外产出是建立在不与体制内产出争夺金融资源的条
9、件下获得高增长，即建立在一种较为特殊的资本投入结构上。换言之，主要依靠内源融资获得初期发展的。正如麦金农（1993）运用金融二元主义来概括中国在渐进转轨过程中的特殊金融安排：一方面，从一个高度集中但又“消极”的国有银行系统起步的社会主义国家在自由化的开始阶段必须以强有力的行动硬化货币与信贷系统，即所谓的国有金融控制；另一方面，在金融条件得到稳定之前，工农业中的非集中厂商最好主要依靠自筹资金以及从非货币性金融资源那里借款。在他看来，自筹资金的优点在于可以避开市场化5初期自由化企业不具备向银行取得贷款的条件如信用记录、风险担保等，以及需要建立完善的法人治理结构的难题。事实也表明，中国体制外产出在不
10、影响国有金融支持的条件下获得了较快增长，与市场化初期成功使用了自筹资金和非银行的私人金融资源有很大关系。但随着体制外企业规模的扩大，单纯依靠内源融资已难以为继。在国有银行主要支持国有企业的情况下，地方政府被引入银行产权结构中就成为制度变迁的逻辑必然。 三、地方政府的“准中间层” 地位与地方银行产权的独特性 随着体制外产出规模的扩大，麦金农的金融二元主义已丧失解释力，必须增加新的一元，即地方政府主导的地方股份制商业银行的进入。这样，市场化初期的金融二元主义就过渡到渐进转轨时期的金融三元主义。其中，地方政府取得了“准中间层”的地位。 1.地方政府行政能力的变迁与争夺金融资源能力的增强 实际上，地方
11、政府作为中央政府的地方代表，本身负有创造就业和增加税收的责任与激励。在体制外经济发展初期，地方政府的出资或提供的信用担保都为体制外产出的增长作出了贡献。在体制外经济逐渐成长，靠内源融资难以为继之时，地方政府作为产权主体的一方进入新的银行体系，也是责任使然。但地方政府能否发挥相应的职权进行制度创新还受到政治体制的制约，特别是宪法秩序在其中影响最大。1954 年新中国第一部宪法的诞生，尽管确立了地方政府作为制度创新的主体，但其对各级地方政府职权的规定既不具体也不明确，权力高度集中于中央政府。1982 年宪法修正了中华人民共和国民族地区自治法 。1986 年6又两次修改了中华人民共和国地方各级人民代
12、表大会和地方各级人民政府组织法 。宪法秩序的这些变化，再次确立了地方政府作为地方国家行政机关的地位，同时扩大了地方政府的制度创新权力。具体表现在：确立发挥地方政府的主动性和积极性的原则，扩大了地方政府的某些职权；改中央一级立法体制为中央与地方沿“全国人大一国务院一省级人大和政府一地市人大和政府”的四级立法体系；扩大了民族自治机关的自治权（武志，2006） 。 随着放权让利制度的变迁，作为中央代理机构的地方政府便拥有了独立的行为目标和行为模式，逐渐成为一个具有独立经济利益目标的组织，追求本地区经济快速增长及相应获利机会进行制度创新的动机。在分权化改革过程中，地方政府获得了较以前强得多的配置资源能
13、力，并且为了维护既得利益和“垄断租金” ，地方政府还常常把上级下放给企业的一部分权力截留下来，从而拥有更多的资源配置能力。不仅如此，地方政府还代行企业部分职能，使得原本由微观经济主体承担的制度创新实际上由地方政府来承担，地方政府变成了“准企业”角色。这为地方政府作为产权主体的一方进入银行体系奠定了基础，将地方权利的触角延伸到银行业也便顺理成章。 正是由于拥有相对独立的利益目标和一定的资产配置权，地方政府在中国银行制度变迁过程中发挥着独特的作用。这得益于：放权让利改革后地方政府多种目标函数叠加的利益驱动机制得到强化；地方政府作为中央政府的代理机构，同样拥有强大的行政权力，具有银行制度供给和创新的
14、暴力潜能；“先试点后推广” （即“先行先试” ）的渐进性制度7变迁，使得试点地区的地方政府取得了中央政府同样的权威，具有较大的制度供给自由度；不仅如此，地方政府可以在中央政府的强制性制度变迁过程中通过“层层截留” 、 “曲解规则” 、 “补充文件” 、 “改头换面”等形式加以修正，以趋近自身的目标函数，追求利益最大化，造成制度供给出现偏差，呈现不完整状态（卢现祥，2004） 。至此， “地方官员的升迁地方政绩地方经济增长投资增长金融资源的竞争金融机构的竞争”这样一种低效循环便产生了，由于路径依赖，最终形成闭锁状态。 事实上，地方政府对于有限金融资源的争夺，导致“公用地悲剧”出现。也就是对有限资
15、源的无限获取。之所以出现这一问题，根源在于地方政府可以像 20 世纪 80 年代与国有企业一起为了投资竞争倒逼中央政府扩大信贷规模，从而实际拥有“地方拥有的货币发行权”和“企业间接货币发行权” （樊纲、张曙光，1994）那样，争夺金融资源可以实现收益内部化，而成本和风险如银行危机或通货膨胀等可以外部化，由中央政府来“兜底” 。这种巨大的“道德风险”和“搭便车”的便利，使得“公用地悲剧”愈演愈烈。 而“准中间层”地位使得地方政府作为中央政府的地方代理人，一方面具备了与中央进行讨价还价，争夺金融资源的能力，另一方面由于文化、习惯、语言、民族等方面的渊源，地方政府更易获得地方民众、企业和团体的支持，
16、更便利在低成本条件下推进制度创新。 2.地方政府对国有商业银行资源的争夺 对地方政府而言，若达到本地区经济增长、就业增加及税收增长，8一般有两条可选的渠道：一条是从国有银行体系获得信贷支持；另一条是从非国有银行体系获得信贷支持。而在银行制度变迁的初期，非国有银行尚未大量产生的情况下，从国有银行地方分支机构获得必要的信贷支持便成为唯一的途径。这自然引起中央政府强烈的抵制。但是，只要地方政府对国有银行地方分支机构的信贷资金存在争夺支配权的努力，地方与中央之间的金融博弈便会持续下去。由于中央拥有强大的金融控制权，地方政府在金融博弈中的预期交易成本将呈现递增趋势。这意味着在没有其他力量加入博弈一方而打
17、破原有格局的话，地方政府最终将从国有银行制度安排中退出，可能又回归到原有的国有垄断银行资源的格局。当然，体制外产出的增长便难以实现。 所幸的是，国有银行特别是地方分支机构开始向地方政府倾斜。国有银行一直是按照行政区划进行布局的。对于国有银行的地方分支机构而言，产权属于中央政府，但相当比率的实际使用权却属于地方政府。因而，国有商业银行的每一级分行可能存在“三只眼睛”的现象，即“三只眼睛”分别看着总行、当地政府和银行监管当局的当地分支机构（周小川，2005） 。在地方政府与中央政府争夺金融资源的过程中，国有银行的地方分支机构借此欲改变原来由于政策性因素大力支持国有企业发展而导致的收益率低下的现状，
18、从而自身具有与地方政府合谋向国家非优先部门而对于地方而言则是优先部门提供信贷的倾向。 对于地方政府而言，由于 1994 年分税制财政体制改革，增强了其作为独立利益主体的地位。为了培植地方税源，增加地方财政收入和预算外资金收入，地方政府极力扩大当地的经济规模和增加新的投资项目。9其实现的主要途径就是充分利用国有银行当地分支机构的信贷资源，这正好为国有商业银行的信贷转向提供了条件和时机。由于有意或无意的合谋，国有银行与地方政府的效用得到了提高，而中央控制国有银行的能力和效用在下降。对此，改革开放以来，中央实行频繁的治理整顿也是对地方政府争夺金融资源的一种回应。特别是 1997 年亚洲金融危机对中国
19、政府敲响了警钟，意识到防范和化解金融风险的重要性。中央实施一系列措施加强对金融资源的控制，大力削弱地方政府对金融的行政干预，中央银行省级分行实施重大变革，由原来按行政区划设立省级分行改为按经济区域跨省设立大区分行，上收国有商业银行地方分支机构的信贷审批权，强化信贷人员的责任终身制等。通过加强调控，国有商业银行地方分支机构的贷款权限与可用资金被上收，一部分基层机构特别是经济落后地区的基层机构几乎成为了单纯吸纳存款的存款性机构和专营不良资产清收的不良资产管理机构。国家通过国有商业银行总行上收机构和业务、削减冗员、推行内部机构“扁平化” 、强化内控机制和信用风险管理，大大削弱了地方政府对国有商业银行
20、的影响力和控制力。 在中央政府重新控制国有银行资源的环境下，地方政府改变原来直接干预国有商业银行地方分支机构经营的方式，转而采用通过默许、纵容或协助地方企业包括国有企业，借企业改制之机以逃废银行债务的更隐蔽的形式，争夺辖内金融资源；同时，一些地方政府还借当地的司法体系纵容当地企业拖欠银行债务，变相争夺金融资源。使得 20 世纪末 21 世纪初期，国有商业银行由于企业改制形成的逃废债现象普遍，风险很大。103.地方政府直接参股和控股地方性商业银行 由于地方政府在与中央争夺国有金融资源过程中难以取得控制权，且成本越来越高。对于一些逃废银行债务严重的地区，国有商业银行采取上收信贷管理权和减少信贷数额
21、的措施，使得这些地区可用的金融资源急剧下降，严重影响了当地经济的增长和可持续发展，也导致当地的社会信用下降，对招商引资产生相当大的负面冲击。对此，地方政府积极寻求金融制度创新，即由地方政府自己主导创设新的地方性金融机构。意想不到的是，这一产权制度变迁得到各方的支持而得到较快的推进。 首先，体制外银行产权新形式与体制外产出的金融需求相匹配。体制外产出的投入结构及其弱小规模决定了其需要的是一种小额而频繁的金融服务形式，而国有银行对于体制外产出的这种小规模金融服务需求需要支付额外的信用评估与监督成本，因而其合乎逻辑地偏好于与资本密集型的大规模信贷需求建立联系，而且国有银行在乡村和小城镇开办分支机构的成本与其业务拓展对象、战略布局不相适应，这意味着体制外中小规模的银行模式与体制外产出的特质更适宜。从金融制度变迁角度看，只有内生于非国有经济内部的金融制度安排才是有意义的，因为农业部门金融成长的真正要素存在于本部门的经济流程之中（张杰，1995） 。史晋川等（1997）的案例研究更是表明，民间正式金融机构（如城乡信用社）比国有金融制度更适合于体制外产出增长的金融需求。 其次，地方政府成为银行产权一方所形成的模糊产权形式，在一定程度上可以为体制外产出提供更好的保护。在国有银行垄断的信贷市场结构中，体制外金融安排若欲有效挤进信贷市场参与竞争就需要拥有一
