1、1防空识别区法律问题初探【摘 要】2013 年 11 月 23 日我国宣布在东海划设防空识别区。 “防空识别区”是一国根据空中防御需要划定的一个范围。从国际上第一个防空识别区的设立初衷维护国家安全来看，它从属于国家安全预警机制的一部分。防空识别区的法律性质区别于领空，也区别于飞行情报区。但出于国家安全目的设立的防空识别区，必然通过法律、政策等手段予以贯彻。从国际实践来看，划设国一般会获取飞行器相关飞行信息、跟踪查证以及强制驱离等。 【关键词】国家安全；防空识别区；飞行信息；跟踪查证；驱离 2013 年 11 月 23 日，我国政府宣布，根据 1997 年 3 月 14 日中华人民共和国国防法
2、、1995 年 10 月 30 日中华人民共和国民用航空法和 2001 年 7 月 27 日中华人民共和国飞行基本规则 ，划设东海防空识别区。这是我国政府划设的第一个防空识别区，距离世界上第一个防空识别区，即 1950 年 12 月 22 日美国建立防空识别区已有半个多世纪。在我国划设东海防空识别区之前，世界上已有 20 多个国家和地区建立了各自的防空识别区。防空识别区的划设使原本的国际空域赋予了一定的特殊性。从国际实践来看，防空识别区的范围一般是与其本国领空相毗连的国际空域。在这片相对特殊的空域之内，划设国在法律上是否享有一定的权力，享有哪些权力，这些权力的基础或渊源是什么，这些都需要从国际
3、法、国内法两个方面进行回答。因此，对该空域涉及的相关法律2问题的研究将有利于更加规范地认识该空域的性质和地位，协调该空域之内相关各方的权益。本文仅对防空识别区的法律问题展开初步探讨，以求对防空识别区从法律角度更深层次理解。 一、防空识别区的产生和发展 根据国际法的规定，国家领空是国家领土的重要组成部分，一个国家对其领空可行使唯一、完全的主权。在国际航行规则中，希望进入主权国领空的飞机必须表明其国籍和意图，以求得到同意过境飞行或着陆，并且必须服从相关的飞行规定，否则将有可能被视为“入侵” 。 “大韩航空 007 号班机空难”即是先例。1983 年 9 月 3 日韩国大韩航空公司 007号国际航班
4、从美国阿拉斯加飞往汉城，途中偏向，被认为“入侵”苏联领空， “经多次警告无效” ，最后被苏联空军战斗机击落，机上搭载 240名乘客以及 29 名机组员全部遇难。该事件所反映的当时的国际关系虽有重要原因，但也说明了一个国家对其领空所享有的主权是绝对不容侵犯的。 随着科学技术的发展，航空科技，尤其是军事航空技术的飞速发展，军事航空器越来越向着高速、隐形方向发展，突防能力不断提升。主要基于维护国家安全的考虑，相关沿海国家认为任何航空器在进入本国的领空之前，有必要确认该航空器的种类、国籍、航线、飞行目的等信息。基于此目的，一些沿海国家会在本国领空之外划设出一定范围的区域，相当于在领空之外，设定一个“危
5、险缓冲区” ，要求非本国航空器在进入该划设的空域之前，必须按照该国规定向指定部门报告规定事项，获得许可后方可进入。这个特殊的区域又称之为防空识别区（Air Defense 3Identification Zones 缩写 ADIZ） ，我们可以把防空识别区界定为“一国基于空中防御的需要，在其领空以外划定的邻接其领空的特定空域。 ” 自美国根据 1950 年 12 月 22 日总统 10197 号行政命令建立防空识别区以来，加拿大、澳大利亚、韩国、日本、德国、缅甸、土耳其、泰国、中国台湾地区等 20 多个国家和地区也先后建立了海上空中识别区。尽管各国和地区关于防空识别区的范围、作为限制对象的航空
6、器的种类、目的等内容不尽相同，但作为一种新型空中预警防卫概念，自上世纪 50 年代出现以来已经得到了大多数国家的默认和遵守，成为国际法所默认的事实存在。 二、防空识别区的法律性质厘清 （一）防空识别区与领空 防空识别区不同于领空。半个多世纪以来，虽然防空识别区已经被国际公认，但其性质与一国领空不能等同。根据相关国际法规定，地球上方一定高度的空域分为国家领空和国际空域。国家领空指的是主权国家的领陆和领海上空的空气空间，即一个国家的陆地、内水、群岛水域和领海上的领空，是国家领土的组成部分。国际空域是指在一国毗连区、专属经济区、公海和不属于任何国家主权管辖的陆地（如南极洲大陆）的空域。根据 1919
7、 年的巴黎航空管理公约 、1928 年的哈瓦那公约 、1944 年芝加哥公约的规定，空间主权原则得到确认。 芝加哥公约更是明确规定，任何外国飞行器未经主权国家允许，不得进入该国领空。凡进入主权国领空的飞机必须表明其国籍和意图，以期得到同意过境飞行或着陆的许可，并且必须服从相关的规定，否则将有可能被视为“入4侵”行为。 在领空内阻止或限制外国飞行器是国家领空主权的体现。但对于在一国领空之外的国际空域航行的外国航空器，国际法并没有明确的禁止性规定。基于维护国家主权和国防安全， “国家将其空中管辖在一定条件下扩大到领空以外的专属经济区和公海上空，对意图进入我国领空的外国航空器行使有限的管制权是必要的
8、。 ”美国、加拿大防空识别区的建立就是基于此考虑。身份不明的飞机在很远以外就被现在已经覆盖整个美洲大陆北部的雷达网检测到了，然后派遣飞机进行拦截，以保证该身份不明的飞机是为了友好目的飞临美洲大陆的。正是由于这些区域延伸到了公海上空，因而需要从法律上加以审视。 ” （二）防空识别区与飞行情报区 “防空识别区” （ADIZ）和“飞航情报区” （FIZ）有时重叠，这两个概念容易混淆，所以有必要加以厘清。 “防空识别区”是一国根据自己的空中防御需要划定的一个范围。从国际上第一个防空识别区的设立初衷维护国家安全来看，它仅从属于国家安全预警机制的一部分。经过半个多世纪的发展，防空识别区概念逐渐获得国际范围
9、内的事实认可，当然基于国家间的关系，相互间是不是给予防空识别区实际划设范围的认可则不尽相同。但是，迄今在相关国际法上尚未出现对防空识别区的禁止性规定，也就是说，在国际社会中，尚没有任何一部国际公约规范甚至提及防空识别区问题，甚至对国家领空的上限和下限，在国际上都没有达成一致的意见。因此，是否建立防空识别区，是么时候建立，如何划定范围，具体管辖行为等问题，从国际上已经建立的防空识别区实5践来看，都是由国家单方面划定、宣布，并通过外交或其他途径寻求他国的承认和支持。从划设区域来看，通常以一国领海基线、国境线、实际控制线为基准，达到雷达探测的最大距离。一般情况是超出专属经济区、国境线、实际控制线范围
10、的。 “防空识别区在有些地方从海岸线向外延伸至 200 海里。而大西洋上加拿大的防空识别区向外延伸的最大距离有时则达到离海岸线 250 海里。 ” “飞航情报区” （Flight Information Region，FIR）是由国际民航组织（ICAO）所划定的，区分各国家在该区的航管及航空情报服务的责任区。根据 2000 年 1 月 5 日施行的中国民用航空空中交通管理规则第八十五条规定“飞行情报区是指为提供飞行情报服务和告警服务而划定范围的空间。 ”根据实施空中交通业务的需要，大多数国家将其所管辖的空域划分成若干个飞行情报区。比如，我国共划分出 11 个飞行情报区。飞行情报区的范围一般是在
11、该国的领空范围内，除此之外，通常还包括了临近的公海。公海上空的飞行情报区，则是根据国际民用航空组织地区航行协议划分的，并委托国际民用航空公约的缔约国提供空中交通业务。 飞行情报区与防空识别区不同的是，飞航情报区主要是以航管及飞航情报服务为主，有时因为特别的原因甚至会切入邻国领空。按照惯例，飞行情报区不使用国名，而是以担任其管理业务的航管中心来命名，如台北飞行情报区、上海飞行情报区等。从负责的单位来看，飞行情报区内的飞行情报和告警服务由有关的空中交通管制单位负责提供。 三、防空识别区划设国的法律权利 国家处于国家安全目的设立的防空识别区，必然通过法律、政策等6手段将其目的贯彻于国家实施的相关行为
12、中。通过对相关国家对防空识别区的规定来分析，已为国际认可的，防空识别区划设国的权力普遍有以下几点： （一）获知飞行器相关信息权 为保障飞行安全，国际上制定了详细、具体的航空法规，如所有飞机必须在起飞之前提交拟飞行路线、机型、建议高度和速度、油量等基本飞行数据。飞机在飞行中定时与航线上各国空管部门的设施进行联系，通过这些数据的交换，地面控制系统就能为每架飞机提供一条单独的空中通道，通过这条排他性的通道，飞机能够避免空中相撞。相关地面航空公司代理机构也能够得到飞机飞行位置的信息时地面将天气和交通变化情况通知这些飞机。所有这些设计主要是为了飞机的安全而制定的。 国家防空识别区的划设，则主要是出于国家
13、安全目的而对飞机等航空器的提前警戒，防止非法目的的外国航空器对本国国家安全的威胁、袭击和破坏等。为了保障国家安全，该国就有必要尽早了解来自外国的航空器，尤其是他国军用航空器可能给本国安全造成的威胁，并采取措施消除这种威胁。虽然各国在防空识别区的规定上各不相同，但在本国划设的防空识别区，获知他国航空器的相关信息都是普遍规定。对此类信息的获取才能够保证允许本着“友好目的”的他国飞行器进入或可能进入该国领空。否则，则采取相应措施，将威胁限制在领空之外。需要获知的航空器信息一般包括：航空器的机型、建议高度和速度、油量等基本飞行数据，飞行计划、飞行标示、无线电识别等飞行详细资料。对这些航空器资料的获取和
14、确认，基本上能够确认航空器的合法身份，避7免识别区设立国处于国家安全考虑导致不测事件的发生。 （二）跟踪查证权 防空识别区是为了保障国家安全而由一国在该国领空之外单方面划设的一个空中预警区域。只要本着“友好目的” ，一国航空器在欲进入、未进入他国防空识别区之前，即应通报相关资料。在未通报情况而进入他国防空识别区后，防空识别区的划设国，对进入该空域的他国飞行器有跟踪查证权。 对于进入防空识别区的航空器的处理。国际上有通行的处置方法即进行查证，以确认该航空器的行为目的。一旦发现国籍、属性不明的飞行器进入防空识别区，应立即进行查证。一般通过实施国际通用的 G 波道广播进行无线电查证，并加强雷达监控。
15、或者命令空中待战的飞机前往这一区域，进行目视查证。执行战斗起飞任务的飞机通常在本国邻海线、国境线或者实际控制线或者公海以内监视、跟踪，通过对目标航向、机型、速度、姿态和以往情报的进一步掌握，判断目标有无敌意。 （三）驱离权 驱离即驱逐离开。对于驱离措施，主要存在以下两种情况：一种情况是对于飞越防空识别区的飞行器，只要其没有进入该主权国的领空，飞行器在区内依然享有航行飞越的自由权，但是需要及时向该设立国通报飞行器情况并接受相应的监控。防空识别区设立国对他国飞行器，在没有获知相关飞行信息，并且不配合查证或者经查证无法确认其目的的，可以采取一定的强制措施，驱逐其离开防控识别区，这也是目前国际上通行的
16、做法。还有一种情况就是经过查证识别，发现是军用航空器的，8比如在航线方面，不在民航航线上，飞行器的高度、航速都与民用航空器不相符，防空识别区划设国就需要根据预案，采取应对措施，比如起飞作战飞机机进行拦截，建立通信联系，询问其意图，取证。如果得不到回复，则采取相应措施确保其不进入领空，也可以采取驱离等措施。 参考文献 1 薛桂芳，熊须远.设立空防识别区的法理分析J.中国海洋大学学报（社会科学版） ，2007 年第 6 期. 2 张林，张瑞.建立海上防空识别区的法理依据及其对策J.西安政治学院学报，2007 年第 6 期. 3 吕德胜.中国划设东海防空识别区合理合法专访海军军事法院院长傅晓东N.解放军报，2013 年 11 月 25 日，第 3 版. 4 加拿大伊万L海德著，金朝武译.防空识别区、国际法与邻接空间J.中外法学，2001 年第 6 期. 作者简介：张钢（1978.11- ） ，男，安徽太和人，硕士研究生，武警政治学院，讲师。
