1、1公办高校内部管理体制中的权力均衡研究摘要：中国公办高校内部管理体制中最突出的问题在于权力失衡。通过分析我国高校内部权力失衡及原因，探讨实现我国高校内部权力均衡化路径，对于深化我国高等教育体制改革、依法办好人民满意的教育等都具有极其重要的意义。 关键词：高校；权力均衡；内部管理体制 中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）06-0068-05 我国公办高校内部管理体制中的权力均衡，就是使高校内部各种权力主体之间保持适度的张力，在结构方面保持相对的自主性和独立性。形成在功能上各司其职、互相支持、互相协调、互相监督、互相补充，以实现组织或系统的整体和谐与持续发
2、展的态势。这对于建立和完善中国特色的大学内部治理结构，实现高等教育人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新的基本功能和发展目标。依法办好人民满意的教育等具有重要意义。 一、我国高校内部管理体制的权力失衡 我国高校内部管理体制中的权力有政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力。其最突出的问题在于权力分布不均衡，政治权力、行政权力过于强大，学术权力和民主管理权力过于弱小，导致我国高校内部管理权力的“囚徒困境” ，不能在结构上形成各权力之间的耦合运行机2制。 从政治权力和行政权力的关系来看，长期以来，我国高校内部存在着党政并存的二元体制。如何分配和平衡党委系统和行政系统、书记和校长的权力，一直
3、是我国高校内部管理体制没有得到很好解决的问题。目前，我国公办大学内部管理体制中存在政治权力行政化、行政权力政党化现象，使党政工作的界限趋于模糊，呈现出一种综合化的相互矛盾的态势。以我国高校目前相关法律法规而言，仍有一些模糊与互相矛盾的法律规定。如：1985 年 5 月中共中央颁发的关于教育体制改革的决定 ，明确规定了学校内部管理体制“逐步实行校长负责制” 。1989 年 8月通过的中共中央关于加强党的建设的通知 、1990 年 7 月颁发的中央关于加强高等学校党的建设的通知与 1996 年 4 月中共中央组织部颁布的中国共产党普通高等学校基层组织工作条例相继明确了高校内部管理体制是“党委领导下
4、的校长负责制” 。这些规定又与 1995 年 3 月颁布的中华人民共和国教育法规定的“学校的教学及其他行政管理由校长负责”相矛盾。不仅如此，1999 年 1 月 1 日起实施的中华人民共和国高等教育法又作了相反的规定，明确“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制” 。这些规定造成如下问题：第一，造成学校在执行中的“两难” 。以中央文件规定为准，还是以法律为准？是以上位法的规定为准，还是以具体的具有操作性质的下位法的规定为准？第二，公办高校实行党委领导下的校长负责制，造成“党委领导”与“校长负责”之间的矛盾。公办高校由于在实践中存在党政两支队伍共同行使内部管理职能的
5、情况，致使责权不清，管理3机构重叠、队伍臃肿，行政化倾向严重，党政纷争不断。第三，由于党委的领导主要是在保证党的教育方针和办学思想落实，正确执行党的路线、方针、政策以及对学校重大决策方面进行政治把关。加强思想政治工作，发挥党员的先锋模范作用和管理学校工会、共青团和学生会等群众性组织。而教学、科研、后勤管理、经费使用等则由校长主持的行政系统负责，学校对外签署有关学术交流、科技合作和联合办学等方面的协议由校长负责。如果混淆，容易使党委系统在贯彻落实党的路线、方针、政策工作上往往停留在传达上级指示精神等表层工作上，导致实际工作的针对性和权威性较差，从而有损党在学校的地位、形象和威信。第四，如果党委介
6、入并主导行政管理，势必造成以党代政、党政不分的局面，影响高校党的自身建设和思想政治工作。总之，实行党委领导下的校长负责制的目的是要加强党在高校的领导地位和作用，提高行政效率。而目前高等院校内部管理体制的运行情况却不一定能有效地实现这一目的。 从政治权力与学术权力的关系来看，学术管理仍然面临着政治控制与学术自由的现实矛盾。其本质是政府如何管理大学，大学有没有自主办学的权力，学术有没有自由等问题。在计划经济时代，大学属于政治范畴，其学术倾向、发展方向、学术内容、学术的表现形式、学术成果等都要受到政治的控制与严格审查。改革开放后，随着我国高等教育管理体制改革的不断深入，这种情况虽然有了一定程度的改善
7、，但仍受到不同程度的限制。因此。如何在政治控制与学术自由之间建立起一种合理的平衡关系，保持二者之间的理性的张力，既有一定的纪律，又有学4术自由，仍然是我国今后大学内部管理体制改革的重要方向之一。 从学术权力与行政权力的关系来看，长期以来我国实行的是以行政为主导的管理。学术权力是学术组织及学术人员通过各种途径管理学术事务的权力，它是基于大学组织的学术性特征而存在的权力。学术权力在西方大学中主要由教授团掌控，行政权力基本不参与其中。教授在学校学科建设和专业设置、教师聘用、教学评价以及院系一级的管理中占有很大的比重。其价值追求在于保证学术标准得以贯彻，学者所从事的学科得以发展，学术人员的学术权力得以
8、保障，特别是保证学术共同体的平等对话和相互批判性反思不受行政权力的干预。但是在我国高校内部管理中，学术权力呈现严重的行政化运行方式，表现为校一级学术委员会的主任一般由校长担任，成员则由各级党政领导和少数知名教授组成。院系一级学术委员会也如法炮制。这就使学术权力变为行政权力的附庸，滋生了许多学术裙带利益团体和学术官僚，造成学术管理和行政管理不能在功能上各司其职、互相支持、互相协调、互相补充。达不到相互之间的有效沟通和交流。 二、我国高校内部管理体制权力失衡原因分析 第一，中国大学独特的发展历史和路径是导致大学权力失衡的历史原因。中国大学从成立开始就是“国家管理型大学” ，大学作为国家行政机构的附
9、属机构而存在。大学内部组织结构实际上是政府主管部门组织结构在大学的延伸。而且，中国大学的行政权力是一种政治权力科层化的结果，党政人员被认为是高等学校的唯一管理者，他们代表党和政府对高等学校实施全权管理；教学和科研人员是被管理者，一切工作和活5动须听从高校行政系统及专职行政管理人员的指挥和安排，成为执行行政权力意志的工具；教师、科研人员行为的价值并不是取决于教育价值、学术价值、社会价值，而是取决于对行政权力的顺应程度。学术委员会作为学术权力的重要主体，几乎成为学校决策的一个附属机构。 第二，计划经济体制在客观上促进了大学行政权力的强势发展，这是造成权力失衡的体制原因。新中国成立以后，政府对大学进
10、行了行政化改造，且对大学的改造是作为社会主义制度改造的有机组成部分，在政治意识形态的指导下通过行政命令和强制干预进行的，大学被纳入政府部门，视为事业单位。随着计划经济体制在全社会的建立，政府对高校实行中央集权管理，学校办学自主权受到限制：教师的学术自主权也受到一定的限制，大学资源由制度化的行政管理层控制。 第三，权力主体配置的单一化。政府是高校内部权力配置的唯一主体，高校内部权力部门的设置大多是根据政治的需要由政府行政主管部门通过行政指令建立起来并为之服务的。学术委员会、职称评审委员会等学术组织都不是由教授、学者自发成立的，都带有强烈的行政色彩和行政化倾向。工会、职代会等机构也是根据政治的需要
11、设置的。 第四，大学自我目标和价值的迷失与高等教育的国家指向和政府意识是导致大学权力失衡的现实因素。大学的本质在于追求真理，其管理的核心是学术管理，学术管理的本质在于保障学术共同体在学术活动中的平等对话和相互批判不受非学术活动的干扰与破坏。我国大学受现实因素的影响。在办学理念上存在错位，办学目标迷失并因时嬗变，致使学术管理从属政治与行政力量。 6三、实现高校内部管理体制权力均衡化路径 1 立足国情，正确处理政府与大学的关系，创新高等教育管理体制 实现高校内部权力均衡化的前提条件是正确处理好政府与大学的关系。政府与大学的关系体现了政府如何办大学、权力如何在政府与大学之间分配的问题。不同的国家、不
12、同的政体和不同的文化背景下，其权力分配是不同的，且呈现动态发展过程。伯顿-克拉克提出了四种权力分配模式：一是以德国为代表的欧洲大陆型模式。其大学内部学术权力比较强势，而院校行政权力较弱，资源配置主要在教育主管部门与基层教授之间进行；二是英国模式，其“权力分配的传统模式是教授行会与院校董事会及行政人员的适度影响的结合” 。但是， “董事管理制度和以副校长制为形式的某些行政权威也一直存在，并与较低层次的行会权威融合在一起。 ”它是一种行政权力与学术权力相互渗透协调，加强共同治理的一种模式；三是美国模式，其是在学习英国和德国大学成功经验基础上的一种创新，大学在管理上吸纳了外部力量的参与，包括政府、社
13、会捐助者以及其他利益相关者，组成了大学董事会，全权负责校长人选任命以及学校资源分配等，其内部的权力结构很好地实现了不同利益主体之间的利益制衡。四是日本模式，有人把日本大学称之为“学阀”统治的保守机构。这四种不同模式在权力运行机制和制度设计方面有很大的差异。但在本质上却存在着相通之处，那就是在权力配置上如何保持均衡，以学术管理为本位，遵循大学自治、学术自由和教授治学的原则办学。 我国高等教育长期以来，带有明显的计划经济管理模式，越来越不7适应高等教育的国际化、大众化和现代化的要求。因此，正确处理政府与大学的关系，必须转变政府对高等院校的管理模式，创新高等教育管理体制，遵循高等教育规律来管理高等院
14、校。当前，应当改变政府对高等院校的管理模式，坚持国际的普适性与中国特色相结合的原则，变目前的“统治模式”为“治理模式” ，按照“政校分开、管办分离”的原则，依法明确政府管理权限和职责以及高等院校的办学权利和责任，把政府对高校的管理从控制转变到服务，从规制到协调，强化服务意识，协调沟通意识，转变政府职能，树立有限责任、法治、服务政府的观念，健全统筹有力、权责明确的高等教育管理体制。 2 加强立法。完善高等教育方面的法律、法规。实行依法治校 解决高校内部权力均衡问题必须做到有法可依，通过立法明确界定大学内部政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力的界线，这是实现高校内部管理权力均衡化的法律保障。
15、第一，要真正做到依法治教。将宪法赋予公民和组织的权利、义务具体化，明确界定大学与政府、社会以及大学内部各权力主体之间的法律关系，确保大学自治和学术自由，建立“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代高等教育制度。第二，要将宪法精神和国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年） 精神结合起来，提交全国人大法律化。审查现有相关法律、法规及其文件间的矛盾性规定，使大学改革有法律依据和保障，确保大学办学的自主权和学术自由权，协调高等教育内外关系，进一步明确高等院校的权利和义务，规范高等院校内部政治权力、行政权力和学术权力的关系，尽快实现大学从行政管理、政治管理的集中模式向行8政与学
16、术管理相结合的治理模式的转变，推进高等教育管理的法制化。第三，完善大学组织法律法规体系，建立大学章程。大学组织法律法规体系应该由大学章程和依据大学章程制定的其他规章制度构成的多层法律体系。大学章程是现代大学制度的重要的组成部分，是大学自主管理、依法治校的法律基础。大学章程应是依据国家宪法 教育法 高等教育法 教师法 民法等相关法律规定而制定的指导大学行为的总规范，是高校依法办学的法治理念的具体化和个性化。通过大学章程明确界定高校内部各权力主体的权力及博弈规则，这是实现权力均衡，建立现代大学制度所必须解决的当务之急。 3 依法完善高校的内部治理结构，建立健全高校内部各权力主体相互制衡又良性互动的
17、机制 第一，依法科学公平合理地配置权力。只有依法科学公平合理地配置权力，才能使权力与权力之间达到协调与平衡。这是实现全高校内部各权力主体相互制衡又良性互动的基本前提。权力配置必须体现法治精神。这就要求：（1）权力配置要体现权利本位原则，以保障高校教职员工和学生的权利为前提，否则，其权力就缺乏存在的依据，要以保障权利来制约权力，这也是法治的价值实质。 （2）权力配置要体现分权与权力制约的统一。没有分权，只能是专治，要以权力制约权力，不受其他权力制约的权力必然导致权力失衡，进而产生权力的滥用和各种腐败。（3）坚持权力平等，即在法律上，高校内部各权力主体的地位是平等的，只有主体之间的法律地位的平等，
18、才可能形成权力主体之间的平等，防止产生特权主体。如：党委的领导职能主要表现在党委对事关学校发展9战略性、全局性和根本性问题的决策权和对重大决议执行情况的监督权。学校党委的组成应实行书记专职，委员兼职，在行使职能时实行委员表决制，党员校长、副校长在任期内不得进入党委，学校党委委员应由教职工党员民主选举产生。校长负责学校行政管理，对党委和师生员工负责，按照“用最少的人做最好的事”的原则进行专业化和职业化的行政管理。包括制定高校内部行政管理制度，合理设置内部行政管理机构、分配行政管理权限、任免行政管理队伍，拟订任期内学校工作目标和计划，组织教学、科研和社会服务以及思想政治工作、统战工作等在内的全部管
19、理工作，在职责范围内独立自主地处理行政事务。在教学、科研、职称评定等学术问题上实行学术本位的管理，将行政权力从学术权力中剥离出去，赋予学术委员会在学术事务上的决策权力和在行政事务上的咨询和建议功能，建立职业保障制度来保证教授治学。学校重大规划、改革方案、师资队伍建设、奖惩办法等涉及教职工切身利益的人事制度改革和分配制度改革等应由教代会审议通过，教代会成员必须是教师代表。教代会对学校行政领导干部有评议、监督和提出奖惩、升降、任免的建议权等。 第二，建立和完善高校内部权力运行博弈的公平规则。这是保持高校内部各权力主体的适度张力，达到均势平衡，互相监督和良性互动的基础。如果没有完善与公平的博弈规则，
20、就不可能规范各权力主体的行为，预防和惩罚任何权力过度的行为，也就达不到各权力相互约束、监督并协调运作。博弈规则是利益主体相关的各方在参与博弈过程中制定的利益兼容的法律、法规、政策、条例等各种规章制度的总称，它以追10求公平合作为最高价值，其核心是制度的公正和权力运行程序上的公平性和正义性。只有博弈规则不偏向某一权力主体而被严格遵守，且权力运行公开透明，才能保证整个博弈过程公平。这是高校内部各权力主体平等参与各项权力管理并达到权力制衡与良性互动的根本原因和制度性保障。当前，我国高校应当在法治框架下通过大学章程等来完善内部各权力运行博弈的公平规则，才能使我国高校走出“囚徒困境” 。 第三，建立有效
21、防止任何权力过度行为的制约和监督机制。首先，在权力配置时，要坚持“以权力制约权力”的内约机制和“以权利制约权力”的外约机制相统一，坚持授权与控权相统一。一方面要求完善权力的授予机制，特别是要通过民主选举制度选举权力代行人，这样才能最大限度地保证把权力代行者的选择权控制在权利所有者手中，从而形成权利对权力的制约；另一方面，以权力制约权力和依法制权的机制。当前。应积极推进我国高校管理体制改革，扩大学术权、依法保障和完善师生员工依法参与学校民主管理与监督。切实把教职工的主人翁地位确立为大学治理的一种机制，使大学真正成为以学术管理为本的民主管理的共同体。其次，要加强社会监督。特别是引进社会其他主体对高校内部权力运行进行监督，如学校理事会或董事会、媒体以及社会其他组织等，充分发挥社会组织的监督制约作用。社会组织、媒体舆论等对权力进行制约和监督是人类社会政治文明发展的重要内容和一般规律，我们应大胆地借鉴和遵循。
