1、1关于推进我国大学治理结构建设的几点思考摘 要：现代大学肩负着知识创造、知识传承与社会服务的职责，需要建立与之相匹配的大学治理结构。大学治理结构的形成总是与特定的历史环境相关联，不同的国家、不同的大学有不同的大学治理结构。在新的历史条件下，不断改进和完善我国大学治理结构，对于推进高等教育事业健康发展具有重要意义。为此，要按照中央有关要求，在协调大学与政府的关系、加强和完善领导体制、扩大学术权力、加强民主管理和监督等方面继续探索，进一步推进我国大学治理结构建设，促进高等教育科学发展。 关键词：大学；治理结构；民主管理；高等教育；科学发展 中图分类号：G649.2 文献标志码：A 文章编号：100
2、2-7408（2013）011-0087-03 一、深刻认识推进我国大学治理结构建设的重要现实意义 大学存在的理由，源于其为社会创造价值。其基本价值就是知识的创造与传承。其实，这种价值通过个人也能创造，通过师徒亦能传承，何以需要大学这样的组织形式呢？简而言之，分工与合作比独立的个人能创造更多的价值。大学（university）起源于中世纪欧洲的学者行会（universtas） ，是聚集在城市中的学者为避免外界的干扰，模仿工商行会组织起来的、自由探索知识、传播知识的“知识之都” 。嗣后，经过千余年的发展变迁，其核心涵义始终不变，被纽曼称为“是一切知识和科2学、事实和原理、探索和发现、试验和思索的
3、高级保护力量” 。1即便到了现代，社会状况发生了急剧变化，其知识创造、知识传承的基本旨趣依然无可动摇。随着大学逐步从边缘走向社会中心，大学逐步承载起服务社会的历史使命。这样现代大学的目标可以表述为知识创造、知识传承与服务社会。 “治理” （govemance）是民商法中的公司治理理论的重要概念。大学治理的概念正是将这一理论、方法、视角引入现代大学制度研究领域与实践的产物。对于现代大学来说，科学、完善的治理结构是其存在发展的根本要素，尽管不同的国家、不同的大学，其治理结构不尽相同。2 改革开放以来，我国政府非常重视大学治理结构建设，2010 年发布的国家中长期教育改革和发展规划纲要（201020
4、20 年） （以下简称教育规划纲要 ）首次提出“治理结构”的概念。这是我国大学治理理论的突破，也必将为大学发展的实践提供指导。对于我国高校来说，当前研讨大学治理结构的改进和完善问题具有重要的现实意义。 1.完善大学治理结构，是落实和扩大大学办学自主权的客观需要。改革开放以来，我国办学体制和教育管理体制都发生了重大变化。特别是党的十八大报告提出了“深化行政体制改革，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的任务。具体到教育领域，一个重要任务就是要加快教育管理体制改革，实行政校分开，转变政府教育管理职能和管理方式，落实和扩大学校办学自主权。长期以来，我国高等教育管理难以摆脱“一放就乱，一收
5、就死”的恶性循环，一个重要的原因就3是大学治理结构不完善。在目前强调高校自主办学、大学自主权日益扩大的形势下，大学的决策责任增加，决策风险也随之扩大。因此，迫切需要构建科学的大学治理结构，确保大学在自主办学的同时做到自我约束、自我发展，依法自主办学。 2.完善大学治理结构，是促进大学科学管理的客观要求。近年来，我国大学的管理改革虽然取得了一些进展，但总的来说，大学行政化色彩浓厚，学术权力不彰，决策科学化、民主化程度低，监督机制乏力。这使得大学办学活力不足，教师积极性不高，对学校的科学发展产生了严重的制约。因此，健全完善大学治理结构，建立更加科学的决策机制、更加民主的参与机制、更加高效的管理机制
6、、更加完善的沟通协调机制，必将对提高高校办学活力、提高师生员工参与办学的积极性、提高社会支持大学办学的热情，产生深远的积极影响。 3.完善大学治理结构，是适应大学面向社会办学的客观需要。随着计划经济体制下层级制办学模式的破除，大学作为独立法人面向社会和市场自主办学的程度逐步深化，从某种意义上说，当今大学已经走到经济与社会发展的中心位置。高等学校的经费来源也发生了历史性的变化，办学经费的来源日益多元化。教育事业收入、海外及社会捐赠、企业赞助、银行贷款、国际援助等预算外资金在高校教育经费结构中的比重不断提高。这就使得大学的社会基础日益广泛，政府、校长、学校行政管理人员、教师、职工、学生、家长、校友
7、、企业、社区、社会公众，都与大学的生存和发展存在多种关系，都具有参与大学重要事务决策的动力和需求。这对大学治理结构提出了新的要求。 44.完善大学治理结构，是提高大学办学水平、应对高等教育国际竞争的客观要求。随着知识经济的深入发展，国家竞争越来越多地表现为人才的竞争。大学作为高层次人才的集聚地和人才培养的中心，日益受到各国政府的高度重视，而经济全球化的趋势，以及随之而来的高等教育国际化，又将大学竞争推向了国际舞台。大学的治理结构，在很大程度上决定着一所大学的格局、高度和潜力。大学办学水平的提高首先是治理水平的提高。因此，完善大学治理结构，是中国高等教育提高国际竞争力的一个关键环节。 二、我国大
8、学治理结构的探索发展 新中国成立以来，我国大学治理结构历经曲折和变迁，一直在探索的过程之中，但总的趋势是不断改进、发展和完善。概括其发展过程，大致可分为三个阶段。 1.计划经济下的大学治理模式。在计划经济体制之下，我国的大学成为政府的下属事业机构，大学参照国家行政机构的等级权力模式建立了严格的科层式治理结构。3国家包揽教育，政府控制着学校教学、科研、财务、后勤等所有方面，按照层级拨付进行资源分配，使得每一个层次都依赖于上一级层次，资源的获得渠道单一。政府实际上集举办者、管理者、办学者三重身份为一体，权力过于集中，统得过多、管得过严。大学处于一种非自主的地位，大学治理结构仅是一种垂直的、层级的、
9、单向的行政管制模式。 2.自主探索的大学治理模式。20 世纪 80 年代，我国开启了教育改革的步伐，教育管理体制方面也进行了卓有成效的改革探索。1985 年中央颁布中共中央关于教育体制改革的决定提5出改革教育管理体制的任务是“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权” 。1993 年中国教育改革与发展纲要明确指出：“在政府与学校的关系上，按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利与义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。 ”1995 年的中华人民共和国教育法重申了学校的法人地位，1998 年的中华人民共和国高等教育法也规定，高等学校应当面向社会自主办学，高等
10、学校自批准之日起取得法人资格，并提出了高等学校的七项自主权。大学独立法人地位的确立，是我国高等教育改革与发展中迈出的重大步伐。此后，我国对大学治理结构进行了不懈探索，积累了很多经验，为大学治理结构的发展完善奠定了基础。但不同大学（主要是公办大学与民办大学）的自主办学模式不尽相同。 3.现代大学追求的大学治理模式。 教育规划纲要是在新的历史起点上进一步推进中国教育改革发展的纲领性文件。 教育规划纲要提出要建立“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的中国特色的学校制度，构建政府、大学、社会的新型关系。 教育规划纲要对大学治理结构建设也提出了明确的要求，就是要改进和完善政府监管方式，加强和完善党
11、的领导，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用，探索教授治学的有效途径，加强教职工代表大会和学生代表大会建设，逐步形成自我约束、自我发展的良性机制。 教育规划纲要中“治理结构”概念的明确提出，为我国大学治理结构的建设开辟了广阔前景，也注入了强大动力，是我国大学治理结构发展过程中的一个重要突破。 6值得提出的是，改革开放以来迅速发展的民办高等学校在治理结构方面形成了自己的特色，同时也为公办大学的治理结构建设提供了新鲜经验和重要借鉴。 三、进一步推进我国大学治理结构建设的方略举措 教育规划纲要对大学治理结构建设提出了明确的要求，我国公办大学要围绕贯彻落实教育规划纲要 ，在协调
12、大学和政府的关系、加强和完善领导体制、扩大学术权力、探索教授治学、加强民主管理监督、扩大社会参与等方面继续进行探索，进一步改进和完善大学治理结构。 1.完善大学领导体制。我国大学的领导体制经过了一个探索的过程，最终高等教育法和教育规划纲要明确规定，高等学校实行党委领导下的校长负责制。 高等教育法确定了党委的职责，党委通过召开党委会议讨论决定学校重大问题，对学校工作进行领导；校长通过召开校长办公会议行使七项职权。党委管方向，管大事，同时支持校长独立行使职权。这一领导体制，为我国高校连续 20 多年保持稳定、促进高等教育事业科学发展提供了重要制度保障，同时还需要在实践中进一步发展完善。 教育规划纲
13、要要求在坚持和完善党委领导下的校长负责制的前提下，健全议事规则和决策程序。今后，要构建科学的高校党政会议体系，进一步明确两个会议的职责定位、议事规则及议事范围，增强贯彻执行党委领导下的校长负责制的规范化。要规范重大问题的决策范围和程序，结合办学层次和传统，界定本校重大问题、重要事项特别是大额资金的额度、重要干部的级别和范畴；在议题提出上，校领导均可提出议题，但提交会议讨论之前，党委书记、校长和有关校领导应事先沟7通、酝酿并基本达成共识；在决策程序上，必须经过提出方案、充分酝酿、会议决定等程序。 2.制定大学章程。大学章程上承国家教育法律法规，下启学校规章制度，是规范高校与政府、社会及其内部关系
14、的准则，也是大学治理结构的基础。1995 年颁布的中华人民共和国教育法 、1998 年颁布的中华人民共和国高等教育法和 1999 年教育部关于加强教育法制建设的意见都明确要求，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程，并对章程应规定中国特色现代大学制度建设研究事项作了明确说明。就像公司章程是公司治理的宪章一样，大学章程也是大学治理的宪章。从某种意义上讲，内地大学制定章程的过程就是大学“立宪”的过程，是大学落实和扩大办学自主权、完善大学治理结构的重要机会。但由于各种原因，目前我国大学章程建设工作并没有按要求全面展开，不少学校仍在“无章办学” 。今后，我国大学要按照教育部 2011 年颁布的高等
15、学校章程制定暂行办法的规定制定章程。章程要全面反映学校的管理体制与运行机制，凝练学校办学理念和办学传统，彰显学校特色，要把高等教育法等法律法规对学校办学和章程制定的原则性规定具体化。要通过章程的制定，界定政府和大学的关系，规范大学内部权利的运作，明确社会力量参与大学治理的方式和程序，进而奠定大学治理结构的法律基础。章程一旦制定公布，就必须确立章程在高校办学中的核心地位，严格按照章程规范管理、依法自主办学。 3.建立健全大学理事会或董事会。董事会制度被国外办学实践证明为一项行之有效的管理制度。一所大学要办好，不仅要搞好教育教学工8作，也要和社会各方面加强联系。在市场经济的背景下，创建中国特色的大
16、学董事会制度，有利于沟通大学与社会，有利于学校拓宽办学资金渠道，也有助于打破传统的行政管理观念和封闭的办学体制，推动高等学校主动适应经济社会发展，改变学校内部决策方式，形成利益相关者共同讨论和决定学校改革发展的良好治理模式。4教育规划纲要也明确提出，探索建立高校董事会或理事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。在我国大学，董事会、理事会不是决策机构，而是社会合作机制。在董事的人选上，要保证学校承担的公共职能和学校的公益性质。要制定完善董事会章程，确立董事会创办的依据、性质、宗旨，明确董事和董事长产生的程序、董事会议表决制度，明确学校和董事的权利与义务关系等，最大限度地发挥董事会制度的作用。
17、董事会成立后，要逐步扩大职能，发挥董事会在学校事业规划、建设计划、专项工作部署等重大事项审议、领导班子评议、深化产学研合作、筹集办学资源等方面的作用，并把校董会的地位、职责、作用以大学章程的形式予以制度化。 4.建立和完善教授委员会和学术委员会。大学本质上是一个学术机构，教授是教学、科研活动的主体。一个大学要走向卓越，必须积极发挥教授的作用。健全大学治理机构，必须积极探索教授治学的有效途径，建立完善教授委员会和学术委员会。 教育规划纲要提出，要充分发挥教授在学术研究和学校管理中的作用。要明确教授委员会或学术委员会的构成，以普通专家学者为主，确保学术委员会依照学术委员会章程独立开展工作，依法履行
18、审议学科、专业设置、教学科学研究计划、评定教学科学研究成果等有关学术事项的职责。教授参与学校管9理，可以减轻学校的管理压力，调动教研人员参与学校事务和民主管理的积极性，提高其责任心和主人翁意识。 5.健全教职工代表大会制度。教职工代表大会制度是大学治理结构的重要组成部分。1980 年，我国在部分高校和中小学开展教职工代表大会制度的试点工作。1985 年中央关于教育体制改革的决定中规定了在学校逐步实行校长负责制，建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。这些规定，标志着我国大学的治理取得了历史性突破。经过 30 年的探索与实践，各级各类学校特别是高等学校，以教职工代表大
19、会为组织形式的民主管理与监督制度建设发展很快。教师参与民主管理和监督，有利于调动广大教职工的积极性、主动性，凝聚他们的智慧和热情；有利于克服学校内部的行政化倾向，保证学校民主决策、科学决策、科学发展。但是，由于经济社会教育发展水平不同等原因，各地学校教职工代表大会制度的推进程度不平衡，一些大学教职工代表大会制度建设不规范，教职工参与民主管理与监督的渠道不通畅等现象依然不同程度地存在。为此，各个大学要按照 2011 年教育部颁布的教职工代表大会代表规定的要求，进一步完善教职工代表大会制度，保障大学教职工民主参与权和监督权。 6.完善大学内部管理体制。一是完善校院两级管理体制。校院两级管理体制是大
20、学治理结构的重要组成部分。在大学的自主权不断扩大的同时，要逐步扩大学院一级的自主管理权限，使作为基本教学单位的学院更具活力。二是整合学校管理机构，探索大部制改革。一些高校行政管理部门过多，职权交叉重复，效率低下。推行“大部制”改革，有利10于复归学术本位，进一步降低行政成本、提高管理效能和效率，促使大学治理结构更加科学、高效。三是探索公开选拔高校校长制度。校长的教育理念、管理水平对大学的发展有重要的影响。因此，我们要继续深化高校人事制度改革，倡导教育家办学，探索校长职业化的途径，在条件成熟的高校推行公开选拔校长制度。四是完善校务公开制度，推进阳光治校。2010 年，教育部出台了高等学校信息公开
21、办法 ，要求高校按照“统筹规划、突出重点、切合实际、稳步推进”的工作思路，不断创新公开形式、丰富公开内容、增强公开效果。要进一步完善校务公开制度，提高教育工作透明度，保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权。 此外，要看到大学治理结构的形成总是与特定的历史环境相关联，不同的国家、不同的大学会有不同的治理结构。因此，我国的大学还要注意不断学习借鉴其他国家大学治理的先进经验，结合自身情况不断探索实践，进而建立符合我国大学特点、科学合理、充满活力的大学治理结构，促进我国高等教育健康发展。 参考文献： 1约翰亨利纽曼.大学理想M.杭州：杭州教育出版社， 2000：29. 2孙永祥.公司治理结构：理论与实证研究M.上海：三联 书店：2002：13-16. 3田建国.大学教育现代化M.济南：山东教育出版社， 1999：25.
