1、1基于平衡计分卡的地方政府政策执行力评价体系构建研究摘要：现有的地方政府政策执行力评价体系存在着指标不完整、适用性不高、使用率低等问题，平衡计分卡有利于消除这些弊端。基于平衡计分卡理论，地方政府政策执行力评价体系可由政策共识、执行协同、执行文化、执行公信力 4 个一级指标，以及执行主体共识、目标群体共识、计划方案、组织结构、资源配置、组织机制、执行控制、执行文化导向力、执行文化约束力、执行文化激励力、公众参与度、公众认同度、公众满意度 13 个二级指标及其相关的 31 个三级指标构成。 关键词：平衡计分卡；地方政府；政策执行力；评价体系；指标设置 中图分类号：D035 文献标识码： A 文章编
2、号： 02575833（2013）09000410 作者简介：刘雪明，广州大学公共管理学院副院长兼公共政策研究中心主任、廉政研究中心教授，广州市公共政策研究会会长；廖东岚，广州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生（广州 510006） 政策执行力是地方政府为实现政策目标，运用行政权力调配和利用各种资源，将执行计划转化为实际行动的能力及其与外部力量相互作用产生的合力，它是“有效地执行公共政策的能力总和”，是地方政府能够准确高效地履行职责，实现政策目标的关键要素。一个地方政府的2政策执行力如何，依赖于对其水平的准确认识、把握和判断，也就是对政策执行力进行有效的评价。现在已有一些学者对政策执行力评
3、价做了初步的研究，也设计了相应的评价体系。但是，现有的地方政府政策执行力评价体系存在着指标不完整、适用性不高、使用率低等问题。本文拟引进平衡计分卡这一新的评价工具，试图从一个新的视角对地方政府政策执行力评价体系进行重新构建，以期能够解决现有体系存在的问题，从而使政策执行力评价体系更趋完善。 一、 平衡计分卡在地方政府政策执行力评价指标设置中的应用 1. 地方政府政策执行力的来源及生成 设置地方政府政策执行力的评价指标，先要弄清楚政策执行力的来源及生成。我们知道，能力或力量的产生离不开一系列的行为过程，从政策执行力的概念可以看出，地方政府政策执行力 收稿日期：20130322 *本文系国家社科基
4、金课题“当代中国媒体、民意与公共决策互动关系研究” （12CZZ013） 、广东省社科规划课题“珠三角规划纲要实施中的地方政府政策执行力研究” （09011） 、广东省高校人文社科研究项目“地方政府有效执行国家保障性住房政策研究以广东省为例”（11WYXM042）的阶段性成果。 周国雄：博弈：公共政策执行力与利益主体 ，华东师范大学出版社 2008 年版，第 18 页。是具体与抽象的统一。其具体性体现在生成过程上，政策执行力的产生需要经过计划制定、工具选择、组织协调、资源调配、执行行动、执行控制等一系列具体的执行行为和环节才能形3成。其抽象性体现在属性上，政策执行行为对政策和环境产生的各种作用
5、力的合力就是执行力。可以说地方政府政策执行力是政策执行组织内部各方面力量在运作机制的驱动下形成的合力，其产生与组织内部要素的整合以及运作机制密不可分。如果组织运行机制顺畅，则各方面力量可以向着同一个方向发挥作用；同时由于合力以及惯性的作用，将使政策执行力不断增强。如果政策执行组织运行机制不合理，构成政策执行力的各要素得不到有效的组合，一些分力因作用方向不一致而相互冲突或抵消，就会削弱政策执行力以及执行效果。因此，地方政府政策执行力的测量必须分解到地方政府政策执行的每一环节宋煜萍、王生坤：地方政府执行力评估指标体系研究 ，载江海学刊2010 年第 6 期。有据于此，我们要从地方政府在政策过程中所
6、经历的每一个关键环节或步骤及其行为，归纳地方政府政策执行力的主要构成要素，并进一步根据这些要素来设置衡量政策执行力的评价指标。 在政策执行研究中，执行综合模型将影响政策执行的变量归纳为政策问题的特征、政策本身的可控变量、政策外变量三类，并结合政策执行各个阶段对这些变量进行分析 Paul Sabatierm and Daniel Mazmanian， “The Implementation of Public Policy： A framework of Analysis”， Policy Studies Journal， 1980， （8）.。为了便于检视地方政府政策执行力的来源与生成，我们将
7、政策执行阶段与变量进行归类和整理，如下表所示：表 1 政策执行过程变量归类 政策产出目标群体行为的种类、目标群体的人数、目标群体行为需要调试的环境、明确而一致的政策指令、政策本身含有的充足因果律、4执行机关的决策规则目标群体对政策产出的接受公众参与的可能、监督机关的支持、公众的支持、传媒的持续注意程度与态度政策产出的实际影响现行有效的理论和技术、财政资源、执行机关之间及其各自内部的融合程度、执行机关的人员配置、执行人员的精神状态及领导策略、社会经济环境与技术对政策产出所感觉到的影响支持者的态度与资源、执行人员的精神状态及领导策略政策的主要修正倡议联盟的信仰、资源、策略资料来源：由李允杰、丘昌泰
8、著的政策执行与评估 ，保罗A.萨巴蒂尔、汉克C.詹金斯编著、邓征译的政策变迁与学习：一种倡议联盟途径中的相关表格整理而成。 以上对政策执行过程变量的归类并不是说该变量仅在某个阶段起作用。某个变量一旦进入政策执行过程，将与执行过程的其他变量相互起作用。这里的归类只是按照某个变量在某一阶段起重要影响作用的可能性而进行的，目的是将政策执行过程具体化和可视化，为地方政府政策执行力评价指标的设置和构建打下基础。根据以上分类，我们可以将政策执行分为以下几个具体的行为步骤：政策决策、政策沟通和宣传、政策目标分解、资源分配、组织协同、执行行动、执行效果反馈、学习调整，等等。要完成这些步骤，就地方政府而言，必须
9、具备以下几种能力：政策共识、执行协同、执行控制、改进和提升、公信力，等等。 2. 平衡计分卡与地方政府政策执行力评价维度的确定 我们认为，在现有地方政府政策执行力评价体系中，以“度”为标准设计的指标体系在其准确性、全面性和灵活性上存在着缺陷；而从政策执行力生成机制和政策执行过程出发来归纳指标维度，进而分解出由5若干指标形成的指标体系，在指标归类的规范性和系统性上又出现了误差。平衡计分卡的财务、客户、内部流程、学习与成长四个指标维度，不但使管理者能同时了解战略执行过程中某些关键领域的绩效，还能通过四个维度之间的相互驱动的因果关系，展现组织的战略执行过程，实现绩效考核、战略执行以及战略修正的目标美
10、罗伯特卡普兰、大卫诺顿：平衡计分卡化战略为行动 ，刘俊勇、孙薇译，广东经济出版社 2004 年版，第 810 页。 。平衡计分卡将组织战略与考核指标紧密结合，使每一指标都是整个指标体系内一系列因果关系中的一环，因此，它是一个包含了战略执行绩效结果和绩效驱动因素双重结果的绩效考核体系。平衡计分卡的这些考核思想和方法，对我们解决现有地方政府政策执行力评价体系中无法准确体现执行力、指标体系缺乏系统性和互动性等问题，具有重要的参考价值。特别是平衡计分卡的四个层面与萨巴蒂尔政策执行模型中归纳的影响政策执行的重要因素明确的政策目标、资源、执行主体、公众相符合。因此，平衡计分卡的思想和原理对地方政府政策执行
11、力评价体系的设计具有很好的借鉴作用。 根据影响政策执行的变量、政策执行步骤以及政策执行行为的综合，我们认为政策执行力由政策共识、执行协同、执行公信力和执行文化四个方面的能力构成，政策执行力评价需要同时考察这四个方面的能力及其合力的状况，并且了解这四个方面的能力之间的相互联系，从而使评价主体能从评价结果中准确找出存在问题的环节。根据平衡计分卡的指标设计方法，我们将这四个方面作为地方政府政策执行力评价体系的基本维度，并在它们之间建立一定的因果联系。如图 1 所示： 6图 1 地方政府政策执行力评价维度关系图在地方政府政策执行过程中，政策执行力的各个变量按照政策共识公众信任执行协同执行控制改进和提升
12、取得公信力的顺序发挥着作用；但力的作用是相互的，执行控制作用效果的提高有助于地方政府组织内部各要素运行的协调性的提升，加深对政策的理解，对政策执行过程中不恰当的决策或行为予以及时纠正，从而获取目标群体的支持和信任，最终使政策得以有效执行。这些变量的含义和彼此之间的具体联系，我们将在以下的论述中予以进一步的阐述。 二、 基于平衡计分卡的地方政府政策执行力评价指标及评价标准 1. 政策共识 （1） 政策共识的基本内涵 政策共识是地方政府内不同部门和个人对上级政策的内容、精神和价值的理解和认同，并在此基础上获得目标群体的支持和理解。政策执行是通过执行行为将政策目标转化为政策结果的过程，正确理解政策内
13、涵和精神是决定执行行动是否正确有效的首要环节。企业战略管理者常常用明确而简洁的语言来描述组织战略，从而使每个人都能很好地理解、评估和执行，并最终使这些想法成为组织内部的共识美拉里博西迪、拉姆查兰：执行如何完成任务的学问 ，刘祥亚译，机械工业出版社 2003 年版，第 58 页。 。相对于企业战略的清晰和简明，政府政策往往是抽象的原则性的规定，政策内容常常只给出解决政策问题的基本方向。因此，在衡量政策共识的程度问题上，地方政府难以形成统一而精确的标准。而且相对于企业的单纯而言，地方政府在政策的理解上往往7掺杂着更多的影响因素，例如地方利益、地方价值观和目标群体的利益需求等，这就使得在政策共识这一
14、能力上对地方政府提出了更高的要求。然而，即使地方政府领导能够正确地理解政策，也不代表其执行人员和目标群体就会认同它，并予以积极的配合和执行。正如有的学者所说：“政策执行之所以无法符合决策者的期望，大部分取决于执行人员对抽象的政策承诺之误解。 ”林水波、张世贤：公共政策 ， （台湾）五南图书出版股份有限公司 2006 年版，第 251 页。古斯和麦克米伦也指出：“中层管理者的自利行为在很大程度上影响着战略沟通和执行的质量。 ”William D. Guth， Ian C. MacMillan， “Strategy Implementation Versus Middle Management s
15、elfinterest”， Strategic Management Journal， 1986， （7）. 温特则强调：标的团体的行为是决定政策执行成败的重要因素，因此应该将标的团体行为纳入执行过程参见李允杰、丘昌泰政策执行与评估 ，北京大学出版社 2008 年版，第 7981 页。这里的“标的团体”指的就是公共政策所要实施的对象群体，又叫目标群体。如果一项政策不符合大多数群众的利益，不能够被大多数群众所认可和接受，那么就不可能得到目标群体的拥护；得不到公众特别是目标群体的支持，政策就难以顺利执行，更不用说解决政策问题。因此，政策的理解和认同不但是对地方政府政策执行组织及其成员的要求，要求他
16、们对所要执行的政策达成统一的认识，形成对政策的认同感；而且还要求目标群体或政策对象也对所要执行的政策产生认同感。 “增强执行主体对公共政策的认同感，关键是要加强上级政策精神的传达，提高执8行人员的政治觉悟和政策水平，树立大局意识、责任意识、法治意识。而目标群体对公共政策的认同感则来自于良好的政府形象、稳固的政府权威和科学合理的公共政策本身。 ”周国雄：论公共政策执行力 ，载探索与争鸣2007 年第 6 期。 （2） 政策共识的评价指标和标准 伍尔里奇和弗罗伊德通过研究共识结构发现，战略共识包括：范围评价共识时涉及哪些人、内容决策制定人同意的内容、程度管理人员对战略举措的承诺度等构成要素，战略共
17、识是战略执行力的一个重要构成部分 Bill Woolridge & Steven W. Floyd， “Research Notes and Communications： Strategic Process Effects on Consensus”， Strategic Management Journal， 1989， （10）.。因此，在地方政府政策执行力评价指标设置中，对政策共识的评价可分为执行主体和目标群体两个方面。对执行主体主要考察其内部人员了解政策目标的比例、认同政策目标的比例、对政策执行行为作出承诺的比例；对目标群体则主要考察其对政策的支持程度和对配合政策执行所作出的承诺。
18、2. 执行协同 （1） 执行协同的内涵 把协同作为一个学科概念进行研究最早出现在物理学领域。物理学家赫尔曼哈肯创立了协同学（Synergetics） ，用以研究系统内各要素如何从无组织状态转化为有序，或各子系统如何建立有序的运行方式以形成另一个有序系统。公共管理领域同样存在协同问题。法约尔提出，管理功能应包括计划、组织、指挥、协调和控制五大职能。在卢瑟古9立克所提出的管理七项重大职能（POSDCORB）中即计划（Planning） 、组织（Organizing） 、人事（Staffing） 、指挥（Directing） 、协调（Coordinating） 、报告（Reporting）和预算（B
19、udgeting） ，由此组成一个缩略词 POSDCORB，参见丁煌西方行政学说史 ，武汉大学出版社2004 年版，第 114 页。 ，CO 代表的就是协调。不过，这两位学者所说的协调主要是局限于行政组织内部的协调。随着政府职能的转变、社会组织功能的分化，政府需要更多的理论，指导日益复杂多变的执行活动；于是就有了温特的执行结果模型。在这一模型中，组织与组织间的执行行为是影响政策执行结果的重要因素。温特模型认为，几乎每一项政策都需要组织的参与，并涉及各级政府部门和政府以外的公私部门， “欠缺协调行动是政策执行失败的主因之一”李允杰、丘昌泰：政策执行与评估 ，北京大学出版社 2008 年版，第 8
20、0 页。 。地方政府内部各部门及其与外部公私部门之间的执行行为是否协调，决定着政策执行过程中各组力量的作用方向是否一致，从而影响政策执行力的大小。治理理论的出现和发展又将协同研究从行政组织的内部协调扩展到了公共管理各主体和各要素的协同。在治理理论看来，政府和社会不是相互对立的，而是相互配合并努力实现社会的有效管理。在治理模式下，协同不仅存在于政府内部层级之间的活动中，也存在于政府与其外部组织的活动中；政策执行过程的各个环节常常由中央政府、地方政府以及各种社会组织的协同行动来完成；政策执行的过程也是执行主体内部各要素及其与外部力量的协同过程。因此，执行协同是政策执行力不可缺少的一部分。对于地方政
21、府来说，执行协同就是地方政府在执行政策的过程中，政府10与执行环境要素之间的协同，以及政府内部各要素之间的协同。 （2） 执行协同的关键指标 政策执行协同的关键在于地方政府的执行条件及其执行行动要符合政策要求，使政策执行计划及方案得到充分的贯彻和实施。地方政府内部要素的运行与政策结合得越好，政策执行力就越强，执行效果也就越好。有的学者将政府执行的协同分为决策执行监督协同，职能结构协同和部际协同、府际协同与嵌入协同，决策执行监督协同贯穿于职能结构协同和部际协同、府际协同之中，部际协同、府际协同与嵌入协同建立在职能结构协同的基础之上曹堂哲：公共行政执行的中层理论政府执行力研究 ，光明日报出版社 2
22、010 年出版，第 178179 页。 。有的学者认为，执行人员、执行组织、执行机制和执行流程构成了政策执行力的内部系统。我们结合萨巴蒂尔影响政策执行过程的变量因素，将构成地方政府政策执行力的子系统分为方案决策、组织结构、资源配置、执行流程、奖惩制度等几个方面，执行协同主要就是这几个方面的协同。 一是计划方案。执行计划是地方政府政策执行行为的依据，其主要任务是进一步分解政策任务，形成具体的行动目标。地方政府为了有效地促进政策执行，在理解政策、掌握政策精神实质的基础上，必须制定完善的执行计划和方案，才能使抽象的政策转化为具体的行动。一般认为，计划包括选择任务和目标以及完成任务和目标的行动美哈罗德孔茨、海因茨韦里克：管理学 （第 10 版） ，张晓军等译，经济科学出版社 1998 年版，第 74 页。 。分析政策执行的计划及方案，主要是
