1、关于我国土地征收制度改革的研究摘 要 随着城市化的加快，国家土地征收行为越来越多，土地征收制度的不足和缺陷也日益凸显，造成了许多社会矛盾。因而，土地征收制度改革成为了一个不可忽视的课题。 关键词 土地征收 农民 城市化 作者简介：郭赟，山西大学法学院宪法学与行政法学研究生；何建华，山西大学法学院副教授。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-041-02 在现代经济社会，基于土地的自然属性和社会属性，人类深刻认识到了土地资源的稀缺性和价值性，世界上各个国家都逐渐认识到了土地管理和开发利用的重要性，尤为针对国家为了公共利益的需要行使国家行政权力征
2、收土地的行为，各国都设定了严格的条件、程序和补偿制度，以规制土地征收权力的合法合理行使。我国实行社会主义土地公有制，根据中华人民共和国宪法的规定，土地归国家和农民集体所有。土地的社会主义公有制是我国土地制度的核心，也是我国土地管理法等一系列土地立法的基础。土地的社会主义公有制决定了我国的土地不能买卖，但随着经济发展，非农用地需求越来越大，土地的商品属性日益显现，而土地征收是农地非农化的主要方式，现行土地征收制度在实施中很多地方不尽人意，由土地征收引发的冲突和群体性事件在中国大地上比比皆是，导致“土地征收”这样一个普通的经济行为，演变成了我们这个转型时代最重要的社会问题之一。土地征收关系到国家、
3、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远，土地征收制度改革的必要性日益凸显。 一、土地征收的含义 土地征收，通常意义上是说国家为了公共利益的需要，依据法律规定的程序将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的具体行政行为，具体来说指的是通过土地征收行为把农民集体所有的土地转化为国家所有的土地，目的在于为各项工程提供建设用地。因此，我国土地征收的对象是农民集体所有的土地。我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，根据中华人民共和国宪法第 10 条规定，国家如果是因为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿
4、。这从国家最高法的高度对土地征收制度进行了确立。1986 年，我国在国家建设征收土地条例以及村镇建房用地管理条例的基础上制定了中华人民共和国土地管理法 ，这部法律比较系统具体地规定了土地征收制度，并在 1988 年根据当时情况对其进行了比较全面的修改。土地管理法以及土地管理法实施细则 、 物权法均对土地征收制度进行了细节性和可操作性的规定，这些法律的颁布实施使土地征收制度有法可依。 土地征收作为一种国家行为，从其概念可以得出其主要法律特征： 第一，土地征收具有强制性。土地征用权的基本含义是“国家统治者在不需要所有者同意的情况下，将土地用于公共目的之用的权力”，从行为来看，是国家做出的强行剥夺土
5、地所有权的单方行为。国家作为土地征收的主体，通过授权委托县级以上人民政府对土地实行征收，因为政府从农民集体手中取得土地所有权是以行政命令的方式。这是用一种极其特殊的形式使物权发生变化。可见土地征收本质上是政府的一种具体行政行为，具有明显的行政强制性，可以对其申请行政复议和提起行政诉讼。 第二，土地征收的目的和前提是为了国家公共利益的需要。大部分学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。公共利益的需要是国家实行土地征收的唯一原因。国家征收农民集体所有的土地应当对被征地的农民集体和享有集体土地使用权农民进行补偿，应当保障被失地农民基本生活水平不因征地下降。并且土地补偿是土地征收的必备
6、条件， 第三，土地征收的标的只能是农民集体所有的土地。 第四，土地征收行为必须遵照严格的法定条件。从世界各国土地征收方面的立法来看，土地征收行为都制定了严格的法律程序，并且其目的必须是为了实现公共利益，任何商业目的的征收都是绝对不允许的，同时给与被征收人土地补偿也是土地征收的必备条件。 二、我国土地征收中存在的问题 在我国土地征收过程中，存在着一系列矛盾和问题，如国家授权的土地征收者滥用权力征收土地、 “公共利益”的边界模糊不清等等。在我国，地方政府完全控制着土地征收和出让的整个过程，土地征收市场则是一个行政压制下的买方垄断市场，这为土地管理者为增加经济效益、滥用征地权提供了条件。其次，征地方
7、案完全由政府单方面做出，丝毫没有听取被征地单位的意见，剥夺了相对方的参与权。再次，相应的法律法规不完善导致土地征收补偿标准过低，补偿范围狭窄，补偿方式单一，造成政府据此给予农民的实际补偿金很少，甚至难以维持农民现有的生活水平，严重损害了农民的合法权益，相反地，政府却以低价获得了土地的使用权。最后，政府将以低价获得的土地使用权又以高价出让给开发商，最终获得了高额经济利润。 随着经济的快速发展及工业化、城市化进程加快，我国许多地方掀起了以兴建经济开发区、高新技术园区为名义的“圈地运动”，大量的农村土地被征收用于非农建设，农民集体土地加剧流失，大量失地农民生存状况急剧恶化。据统计，每年我国因土地征收
8、，有近 30 余万农民失去土地，农民土地权益损失近 20000 亿元。在众多的上访案件中，近三分之一的案件是由土地征收而引发的。农村集体土地在征收过程中暴露出来的问题非常多，有些行为已严重违背了土地征收的基本原则和立法本意。土地征收中存在的主要问题有： （一）政府在利益驱使下大量违法征地 中华人民共和国宪法第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。 ”据此， 中华人民共和国土地管理法第四十三条作了规定，任何单位和个人进行建设，在需要使用土地的时候，必须依法申请使用国有土地。这里“依法申请使用的国有土地”包括原本属于国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。也就是说土地征收的通常模式
9、是政府从农民手中通过补偿方式取得土地所有权，然后卖给开发商。农村集体土地一旦变成建设土地，就要先成为国有土地。依据国务院发展研究中心课题组提供的数据，征地之后土地增值部分的收益分配中，城市政府占百分之二十到三十。各地政府出于增加财政收入、提高政绩的目的，往往滥用征地权征收土地，然后卖给开发商，大量闲置土地得不到合理使用。 （二）土地补偿制度存在问题，社会不稳定因素增加 根据中华人民共和国土地管理法第四十七条规定，征地后农民获得的补偿包括：地上附着物和青苗补偿费、土地补偿费和安置补助费。中华人民共和国土地管理法中也对征地标准的详细规定，如关于征收耕地的土地补偿费标准、需要安置的农业人口的安置补助
10、费标准，征收耕地以外的其他土地的安置补偿标准则由省、自治区、直辖市参照征收耕地的补偿费标准规定。土地补偿费和安置补助费，必须保持在该土地被征收前 3 年平均年产值的 30 倍以内。被征收土地的附着物和青苗补偿费由省、自治区、直辖市规定。2004 年由国土资源部颁布的关于完善征地补偿安置制度的指导意见进一步对征地补偿办法做了修正，土地征收的补偿标准有了一定提高，但是即便如此，根据统计，农民得到的补偿款仅仅只占整个土地增值收益的百分之五到十，加之各地补偿标准不一，农民最后拿到手的补偿安置费少之又少。土地买卖中如此失衡的商品交换，势必引发一系列冲突和群体性事件，影响着社会的和谐稳定。 （三）农村社会
11、保障制度缺失，农民生活无法保障 土地在农村具有举足轻重的地位。作为一个有悠久历史的农业大国，我国传统的农村社会保障实质上就是以土地保障为核心的。人口数占总人口近八成，其社会保障支出却不到全国社会保障支出的两成，大部分农村社会保障停留在救济层面，以养老、医疗为重点的社会保障也仅在小范围内实施，并没有普遍推行。农民在征地后失去主要生活来源，收入减少、生活水平降低、基本生活得不到保障，这都成为土地征收制度的“后遗症” ，是亟待解决的问题。 三、完善土地征收制度改革的思考 （一）约束政府裁量权，建立可持续的长效发展模式 在我国， “公共利益”的含义一直没有一个明确的边界界定，公共利益的审查机制和审查标
12、准更是一个漏洞，这致使土地征收过程中征地主体自由裁量权过大，很容易形成对权力的不当使用，甚至滥用权力。因此，应该尽早建立公共利益的审查机制和审查标准，以约束行政机关的土地征收中的不当行为，抑制其征收权的滥用，从而有效地维护公民的合法权益。 同时，发展不仅意味着经济规模的扩大，更意味着经济和社会生活素质的提高。各级政府要树立正确的发展观，意识到真正的可持续的发展是建立长效发展模式。依靠土地征收、土地买卖得到高额利润，以此来提高经济增长总额，这样的发展只能称之为泡沫式发展。经济发展需要同社会发展同步，各地方要因地制宜，结合自身优势进行管理，充分利用环境和条件，建立符合本地发展规律的可持续的长效发展
13、模式，这是可持续发展的需要，也是和谐社会建设的需要。 （二）改变土地产权制度，建立合理的补偿标准 让农民适当分享土地因用途改变而带来的价值增值分配。允许农村集体非农建设用地直接进入土地市场进行交易，让土地所有者农村集体经济组织与用地方直接谈判，政府逐步退出土地征收活动，让卖方与买方直接接触，逐步实现集体土地与国有土地在同样用途的条件下有同等价格，从而使被征收人获得同等的收益分配。推行非农用地和集体资产的股份制经营，将包括土地使用权在内的集体资产量化到农民个人，让每一个村民拥有一份相应的股权，通过土地等资产资源的受益，按股向农民分红利。 进一步完善有关法律，改变当前法律规定的征地补偿标准，使征地
14、补偿标准向土地市场化定价的方向靠拢，不能以侵害农民利益为代价来降低建设成本。 （三）健全农村社会保障体系，维护农民根本利益 农民失去土地后的基本生活、医疗、养老问题如何解决？必须逐步建立农村农民社会保障体系。拟设立农民经济合作组织，把土地被征收拍卖后所得资金的一部分专门作为失地农民社会保障基金，农民经济合作组织运营和监管保障基金，自己管理自己。 政府部门要建立一个布局合理的人员培训网络，加强就业指导，提高他们的就业竞争能力，促进失地农民再就业。 我国是一个农业大国，农业、农村、农民“三农问题”始终是我国社会发展中的敏感问题，而土地征收作为“三农”问题中的一个重要方面已经成为当前最突出的难题之一如何实现土地资源最大限度地优化使用与配置成了摆在党和全国人民面前的课题。要实行土地征收制度的改革，必须解决好土地征收和农民利益、农村经济发展之间的矛盾问题，这对于我国整个国民经济的发展具有重大的意义。 参考文献： 1尤里斯和罗塞尔.尼克尔征用权法规.修订本.1964. 2商春荣.土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护.农业经济问题.1988（5）. 3钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究（续）.社会科学文献出版社.2005.
