1、国企改革的困境及出路：基于动态关系治理的新视角摘要：新一阶段的国企改革仍然面临着国企的性质和定位、与政府的关系、效率、内部治理和利益分配等困境，需要从动态关系治理的视角来分析国企改革中面临的问题。国企的动态关系主要包括：政府、市场与国企的关系；市场中的竞争秩序关系；企业内部治理关系；利益分配关系和社会公众对国企的期望关系等。国企动态关系治理的实质就是对这些秩序和利益关系的再调整。 关键词：国企改革；动态关系；治理；利益调整 中图分类号：F271.1 文献标识码：A 文章编号：1005-2674（2014）02-033-07 从 1978 年代以来，我国国有企业的改革实践已经经历了“放权让利”、
2、 “两权分离”和建立“现代企业制度”三个阶段。在对国有企业改革的理论探讨上，国内外学者提出的不同的分析视角，如科尔奈的政府与国企的“父子关系”论和预算软约束假说、西方的产权理论、公司治理理论、市场竞争理论等，这些理论都曾被用来分析中国的国有企业改革。甚至可以说，正是在这些理论的影响下，国企改革取得了很大的成绩。然而，近几年来从市场竞争、公司治理等方面进行改革所释放出来的生产力也呈现了边际效率递减的趋势。现阶段，面对国企改革实践中出现了一些新问题，原有的理论不能给予较好的理论解释。为此，本文从动态关系治理的视角来剖析国有企业的动态关系，以图找到国企改革的新思路。 一、国企改革的困境 1.国企性质
3、和定位的困境 在计划经济时代，国有企业是计划体制下的“社区单位”或者是生产车间；同时国有企业也是国家实现重工业优先发展战略的组织形式，要解决国有企业的问题就必须解决国有企业的各类政策性负担。国有企业也可以理解为国家与企业之间的特殊契约关系，如国有企业要保障员工和实现国家战略目标等。其实，国家行为对国有企业的目标和行为具有较强的制约作用。随着市场化改革的不断推进，国有企业的性质也在发生变化。有学者提出在社会主义市场经济中国有企业是国家干预和参与经济的主要手段，国有企业是区别于非国有企业的特殊企业，应该接受双重评价，即经营效率评价和所有者利益评价。 国有企业的性质和定位到底应该是怎样的？从全世界来
4、看，在同一时间段的不同国家和同一国家的不同时间段，各国国有企业的性质和定位都是动态变化的。各个国家的国有企业主要分布在基础设施建设、公共品供给和战略性新兴产业等领域；其产权是多元化的，如国有独资、国有控股、国有参股等；其经营方式也是多种多样的，如国有国营、国有民营和公司合营等。就国内而言，经过“放权让利” 、 “两权分离”和建立“现代公司制度”三个阶段的改革后，在新时期国有企业内部也发生了分化，出现了“新型国有企业”和超大型集团公司式国企。 其实，国有企业的性质和定位是应该动态调整的，调整的依据是国有企业的社会效益和经济效率的动态平衡。但是，这两者之间的平衡本身就是一个难题。 2.政府和国企关
5、系的困境 正如科尔内所说，在计划经济体制下，政府和国有企业之间关系是“父子关系” 。在转型市场经济国家中，这种“父子关系”的影子依然存在，只是这种“父子关系”不仅仅表现为国企的预算软约束，而且表现为政府与国有企业的“双向依赖” 。在计划经济时代，国有企业为国家承担了过多的社会性和战略性的政策负担。如果说国有企业承担的社会性和战略性负担主要是指保持就业稳定和实现国家重工业发展的战略目标，那么在转型市场经济中，国有要企业承担更多的经济和社会发展的责任，如提供基础设施和公共品、投资战略性新型行业、支持国家国际竞争力的提升等。 在国企改革中，政府作为执政者和国有企业所有者的双重身份往往会产生角色冲突。
6、作为执政者，政府的目标是发展经济、稳定社会、增加就业、增加税收等，而国有企业的目标则是经济效率的提高。这两者之间会发生冲突；有冲突就会有选择。政府一方面利用国有企业加强对关键性领域的控制，另一方面又部分或全部放弃一些领域国有企业产权。政府为什么会放弃国有企业的产权？有学者验证了影响政府放弃国有企业产权的五个假说：经济效率假说、市场化假说、软预算约束假说、财政负担假说、改制成本假说。对国有企业改制的原因，学界仍然有很大的争论。纵观世界上各个国家的国有企业与政府的关系，都是在多重目标中进行选择和动态调整的结果。这种选择是多个利益主体共同博弈的结果。 3.国有企业的效率困境 国有企业的效率问题是目前
7、争论最多的问题之一，国有企业的效率问题涉及到宏观效率和微观效率两个方面。 （1）国有企业宏观效率的争论。有学者提出实行赶超战略的发展中国家，国有企业是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的中间型制度安排；国有企业具有实现“技术模仿、技术扩散和技术赶超”的作用；同时国有企业还是改革经济的稳定者、社会福利和公共品的供给者，从这个层面来说国有企业具有宏观效率。但是，这一观点遭到了一些学者的反对。有学者认为：国有企业执行社会目标的作用是有限的；国家对宏观经济的调控应该通过财税政策和货币政策，而不是利用国有企业来实现；从全社会来看，技术模仿、研发和扩散中心的主体一直是大中专院校和科研机构，而不是国有企业；实证
8、数据显示国有企业为社会提供社会福利是缺乏效率的。 （2）国有企业的微观效率。一些实证研究表明，19801994 年期间，被取样的国有企业技术效率普遍较低。刘瑞明（2011）从金融抑制和所有制歧视等角度考察了国有企业的效率问题，认为转型经济体中庞大的国有企业群会因为自身的效率损失而影响经济增长，也会由于金融抑制、所有制歧视以及效率错配等拖累整个国民经济。吴延兵则认为，具有公有产权的国有企业不仅存在生产效率方面的损失，而且存在着创新效率损失。值得注意的是，提高国有企业效率的途径，大多数学者偏向了国有企业的改制，即产权多元化。但是，产权多元化就一定能提高国有企业的效率吗？ 4.国有企业（公司）治理困
9、境 在国有企业改革的第三阶段，建立现代公司制度成为了改革的主要方向。现代公司制有效运行的核心是完善的公司治理结构。 从内部治理的角度看，公司治理主要涉及企业产权的配置，即剩余控制权和剩余索取权的配置；委托代理问题，即解决委托人和代理人的激励相容问题。正如张维迎所言，从公司治理的角度看，我国国有企业改革在解决代理人激励问题上是相对成功的，但是经营者选择问题一直没有解决好。目前国有企业的内部治理中仍然存在一些问题：经理人的机会主义行为，如偷懒、内部人控制问题、替代性选择下的在职消费、垄断行业中的群体性腐败问题、经理层对董事会的俘获（即拥有强大控制权的经理人可以自行设计激励契约）等，这些问题导致了国
10、有企业较高的代理成本。有学者研究认为，国有企业的代理成本相当于 60%70%的利润潜力。 从公司外部治理来看，以林毅夫为代表的学者主张先剥离国有企业的社会性和战略性的政策负担，建立完善的外部市场竞争机制，如建立和完善要素市场、经理人市场、资本市场、产品市场等。目前，国企的内部治理问题仍然较多，而外部治理机制也没有完善起来，国企的内外部治理仍然处于困境中。 5.国有企业利益分配的困境 国有企业的利益分配涉及到微观和宏观两个层次：就微观方面而言，首先是等级科层制下国企内部高管和一线员工多大的收入差距问题，其次是国企股利分红与公司治理方面的问题；从宏观方面来看，国有企业利益分配的问题则是国有企业利润
11、在不同所有者之间分配的困境。目前，出现了国有企业，尤其是国内上市公司存在着不分红或者是少分红，而国外上市的国有大型企业却给国外投资者多分红的怪现象。此外，国有企业给国家的分红比例较小也是一个突出问题。国有企业对投资者进行国别歧视，以及分红政策的不公平性是社会公众对国企产生负面看法的主要原因之一。 二、国企改革的出路：动态关系治理 国有企业改革已经走到了又一个十字路口。转型市场经济国家中，国企其实承载了太多的目标和责任。笔者认为国企改革的实质就是处理好国企的各种利益关系。那么，国企的关键性的关系有哪些呢？对此，本文提出动态关系治理的概念，下文将对其内涵和治理问题做一个框架性的分析。 1.动态关系
12、理论的提出 在阐述动态关系治理理论之前，需要提到与此相关的两个理论：公司治理理论和利益相关者理论。公司治理，从内部治理的角度讲，主要是通过激励机制的设计来解决委托代理问题；从外部治理角度讲，主要是通过发展和完善资本市场、经理人市场、产品市场以及中介评价组织等外部信号和约束机制来解决信息不对称和经营者选择等问题。但是，在公司内部治理和外部治理漏出的公共领域，如转型国家中市场的竞争秩序、利益分配问题等却不能得到有效解决。利益相关者理论指经理人在经营过程中应该充分考虑与企业相关的各个利益主体的利益。这一理论提出后，引起了很多学者质疑。一种质疑是经理人在选择企业目标时如果关注了太多的利益相关者的诉求，
13、由于各方利益的平衡会过度分散有限的资源，降低经营者的效率，损害股东的利益。与此相对应，有学者提出了股东利益最大化模式。股东利益最大化模式强调经理人应该以股东利益最大化为目标选择的依据，最大限度的提高企业的经济绩效，维护股东的利益。因此，用“利益相关者”理论来指导国有企业的改革，仍然面临着股东利益最大化与平衡其他利益相关者利益的冲突。 全球化背景下，国有企业的改革不宜采取东欧、前苏联式的偏激的私有化形式，而是注重国企自身能力的培养、市场竞争秩序的再造和维护、国有企业社会效益和经济效率的平衡。在转型市场经济国家中，国有企业是一种过渡性的制度安排，具有改革的阶段性特征。要进一步解决国有企业的治理问题
14、，需要一个既涉及企业微观层面，又涉及到国企整体层面的动态关系治理理论。这些内容的实质是对国有企业的各种关系的再调整。这些关系的内涵包括政府、市场与国企的关系、市场中的竞争秩序关系、企业内部治理关系、利益分配关系以及公众和社会对国企的期望关系。在动态关系治理视角下，国有企业的改革就应该专注于国有企业动态效率的提高、利益的再分配、公平的市场竞争秩序的塑造、政府与国企关系的再定位等。 2.动态关系的内涵 （1）政府、市场与国企关系。在计划经济体制下，国有企业仅仅是国家“辛迪加”中的生产单位，政府与国企是“父子关系” 。在转型市场经济国家中，现代市场从政府与国有企业关系的缝隙中催生出来并逐渐发展壮大。
15、如果说在封闭的计划经济体制中仅仅分析政府与国有企业的关系是正确的，那么在转型市场经济中这种分析思维是有局限性的。因为还需要分析政府、市场和国有企业的关系。在转型经济体中，国有企业由政府直接控制下的生产单位逐渐演变为了实现政府经济职能和社会职能的过渡性制度安排。随着政府宏观经济和社会管理能力的不断提高、非国有经济的发展、市场竞争秩序的完善，国有企业应该逐渐退出竞争性领域，承担起建设基础设施、供给公共品、发展战略性新型行业等的重任。但是，国有企业会主动退出竞争性领域吗？ 在转型市场经济国家中，政府需要依靠国有企业来完成一些本应该由政府完成的职能和任务，如政府依靠国有企业进行产业投资和宏观调控、维护
16、社会稳定以及提高本国企业的国际竞争力等。国有企业对政府也有天然的依赖性，如为了规避激烈的市场竞争，国有企业具有通过加强与各级政府的政治关联性进而获得垄断性收益的激励。政府和国有企业之间的“双向依赖”会形成非竞争性的垄断，破坏市场竞争秩序。另外，政府与国有企业的目标可能又是冲突的。国家的目标可能是增加经济产出、增加就业、增加财政收入、维护市场秩序和提升国家竞争力等。在单一所有制中，政府需要完全国有企业来完成这些目标，但是随着非公有制经济和民间社团经济体的发展壮大，政府的多重目标的实现可以借助于市场的力量，但是有些目标的实现仍然需要依赖于国有企业。这就需要在转型市场经济中，动态的处理好政府、市场和
17、国有企业的关系。在转型市场经济国家中，由于政府和国有企业之间具有“双向依赖”的关系，国有企业凭借这种依赖关系在市场中形成行政性垄断和竞争性垄断。要处理好政府、市场与国企的关系，首先，仍然要逐步剥离国企的政策性负担，使得国企成为具有自生能力的竞争性市场主体；其次，应该逐步取消国有企业享受的一些政策性“待遇” ，使其成为平等参与市场的主体；再次，应该逐步提高国家的宏观调控能力，由依赖国有企业进行宏观调控逐渐转向依赖财政、税收和货币政策等来实现宏观调控的目的；最后，需要剔除所有制歧视。国有企业应该有序地退出竞争性领域，政府应该相信市场竞争的力量，允许各类所有制企业公平地参与市场竞争。因此，政府、市场
18、和国有企业关系治理的实质仍然是对三者职能的定位以及利益关系的调整。对国有企业地位和定位的认识，既取决于政府本身的利益考虑，又取决于公众对国企作用的认知。当然，在开放集权式的转型国家中，政府在调整这三者之间的关系中处于关键的地位。政府对国企作用的认识、政府自身能力的提高、政府的目标函数的改变以及政府对不同所有制关系企业作用的认识等都会决定政府是不是采取立法措施来规制三者之间的关系。其实，对不同所有制企业好坏的判断，应该坚持效率原则，而不是所有制偏见。 （2）市场中的竞争关系。在转型市场经济国家中，构建公平和有序的市场竞争秩序是衡量转型成功与否的关键标准之一。在现实中，对竞争秩序的破坏除了来自非法
19、交易外，最具影响力的就是垄断，尤其是行政性垄断和“制度性驱赶”造成的竞争性垄断。垄断最大的危害是破坏市场竞争秩序，造成效率损失。政府和国有企业之间“双向依赖”的关系往往会产生各种各样的垄断，如行政性垄断、竞争性垄断和自然垄断等。处于行政性垄断地位的国有企业，往往既是行业规则的制定者，又是行业领域内的竞争者，通过影响制度的制定，行政性垄断的国有企业可以获得超额的制度性租金。在转型市场经济中，国有企业的竞争性垄断也不同于成熟市场经济中的竞争性垄断。因为在转型经济体中，处于竞争性垄断地位的国有企业不是依靠长期的市场竞争而形成的，而是在现代市场形成之初就依靠计划经济时代积累的庞大规模直接成为了垄断竞争
20、者。以这种非对称的地位参与市场竞争，同时凭借与政府的强政治关联性，国有垄断企业的垄断程度会不断加强。 在转型市场经济国家中，往往很难区分自然垄断企业。国有企业一旦贴上自然垄断的标签，就开始“大摇大摆”地获取消费者剩余。其实，随着技术水平的提高，一些由于规模经济等形成的自然垄断也会逐渐不在具有自然垄断的条件，如架设有线通讯光纤存在一定的规模经济问题，但是无线网络时代，这种规模经济的壁垒会逐渐降低，自然垄断的条件也会逐渐地取消。市场竞争中，最大的垄断其实来自于全产业链的垄断，即国有企业依据特殊的政治关联性从垄断资源所有权的政府手中低价拿到资源、在行业中人为地设置进入壁垒、控制行业标准的制定权、控制产品分销渠道等以便实现排挤竞争者、获取高额垄断利润的目的。转型经济体中，国有企业的强政治关联性、所有制歧视是破坏市场竞争秩序的主要因素。从这个角度来说，市场秩序维护的实质就是规制和调整不同所有制企业间的竞争关系，使得不同所有制的企业处于公平、有序的竞争性地位。 笔者认为，现阶段与国企相关的市场竞争秩序问题主要有两个方面：一是国有企业如何从竞争性领域退出；二是规制自然垄断和反行政垄断。关于国有企业该不该从竞争性领域退出的问题，学界有两种不同的意见。
